Riforma elettorale, un ritocchino non basta

– La mai sopita discussione sulla riforma elettorale pare essere giunta al momento della verità, per cui in settimana sapremo se effettivamente, come sembra, le forze politiche hanno trovato un accordo o se si sarà trattato dell’ennesimo gioco delle parti, cui ormai siamo assuefatti.
Secondo alcune indiscrezioni di stampa, pare vi sia un accordo che, senza modificare le circoscrizioni, preveda: le preferenze, la soglia di sbarramento del 5% e il premio di maggioranza del 10% alla coalizione.
È evidente il carattere compromissorio di tale eventuale soluzione, che forse potrebbe essere l’unica concretamente possibile.

Ma sin d’ora è possibile osservare che anche stavolta il dibattito sulla riforma elettorale rischia di essere miope in un duplice senso: costituzionale e politico.
In primo luogo, può dirsi che finora il legislatore elettorale della c.d. seconda Repubblica sia stato poco attento agli effetti sistemici che avrebbe prodotto sull’edificio repubblicano.
In particolare, l’introduzione di un sistema elettorale “maggioritario” (qui si usa questo termine in senso a-tecnico, includendovi anche sistemi proporzionali con un premio di maggioranza significativo) e bipolare, in assenza del necessario adeguamento della seconda parte della Costituzione, ha comportato un potenziale indebolimento delle garanzie costituzionali e un affievolimento democratico.

Per quanto riguarda il potenziale indebolimento delle garanzie costituzionali può farsi riferimento all’attenuazione del grado di rigidità costituzionale, determinato dalla disponibilità della maggioranza politica del procedimento di revisione costituzionale (D’Atena).
D’altronde, ciò è sempre stato chiaro a chiunque abbia avuto una visione complessiva dell’ordinamento istituzionale italiano, come evidenzia l’intervento dell’On. Paolo Rossi al Plenum dell’Assemblea costituente del 14 novembre 1947: “In un Paese dove vigesse il sistema del collegio uninominale, o dove le correnti politiche si polarizzassero intorno a due soli partiti, una maggioranza qualificata dei due terzi potrebbe eventualmente non rispondere alla maggioranza reale del Paese (…). Ma in Italia, dove abbiamo il sistema della proporzionale e dove i partiti (…) sono soverchiamente frammentati, una maggioranza che raccolga in Parlamento i due terzi raccoglierà certamente nel Paese una proporzione anche maggiore dei consensi”.

Ma vi è un altro aspetto che merita una maggiore ponderazione e riguarda l’elezione del Presidente della Repubblica, che, come hanno dimostrato le ultime vicende politiche, non ha certamente un ruolo notarile, anzi!
Nella seconda Repubblica abbiamo avuto l’elezione di due presidenti: Ciampi e Napolitano (Scalfaro è stato l’ultimo Presidente eletto da un Parlamento “proporzionale”). Nel primo caso, anche per il suo indiscusso profilo tecnico, c’è stato un accordo politico, dimostrato dall’elezione alla prima votazione con larga maggioranza (707 voti su 1010); nel secondo caso, l’elezione è stata più faticosa, essendo avvenuta alla quarta votazione con una maggioranza di 543 voti su 990 votanti dei 1009 aventi diritto.

Ma ciò che è oggettivamente grave dal punto di vista della garanzia costituzionale è che alla maggioranza parlamentare che elegge il Capo dello Stato potrebbe non corrispondere una maggioranza elettorale. Ad esempio, nel caso dell’elezione di Napolitano, limitatamente alla sola circoscrizione Italia, l’allora Ulivo aveva alla Camera il 49,81% e al Senato il 48.96% contro rispettivamente il 49,74% e 50.21% della Casa delle Libertà, ma la situazione potrebbe addirittura essere peggiore in presenza di una maggiore dispersione elettorale, come è ragionevole possa accadere alle prossime elezioni politiche, col rischio che una coalizione con un consenso elettorale del 40% (una stima tecnicamente approssimativa) possa da sola eleggere il Capo dello Stato.
A scanso di equivoci, bisogna riconoscere che il Presidente Napolitano è stato esemplare ed ammirevole in ogni circostanza, ma ciò non muta la validità di quanto detto, ossia che il sistema “maggioritario”, a determinate condizioni, può sminuire il ruolo di garanzia del Capo dello Stato.

Poi vi è la questione dell’affievolimento democratico. Molti fautori del “maggioritario” hanno sempre spinto molto sul fatto che la sera delle elezioni si sapesse chi governava e sul diritto dell’elettore di scegliere il proprio governo.
Ciò è vero, anche se spesso si confonde la stabilità dell’esecutivo con la governabilità, ma di ciò parleremo dopo, quando affronteremo il lato politico.

Adesso, restando sul piano dell’analisi costituzionale, può osservarsi che “per quanto possa apparire paradossale, chi ha a cuore la preservazione in capo al Parlamento di un effettivo ruolo di indirizzo nelle fondamentali scelte politiche del paese, dovrebbe riconoscere che il principale ostacolo all’esercizio di un potere politico effettivo da parte delle Camere è stato la relazione fiduciaria e prendere atto che questa, associata alla libera proposizione della questione di fiducia – in un contesto elettorale “maggioritario e bipolare” e con il meccanismo delle liste bloccate (mia aggiunta) – “ha ridotto ai minimi termini – se non del tutto azzerato – la partecipazione del Parlamento alle scelte di indirizzo” (Scaccia).

In altri termini, lasciando invariata la Costituzione, l’abbandono della logica proporzionale ha comportato un sostanziale arretramento del grado di democrazia del nostro ordinamento, riducendo il Parlamento al luogo di ratifica delle decisioni governative, con profonda alterazione della forma di governo e del sistema delle fonti. Al riguardo, non ci si riferisce al fatto che l’iniziativa legislativa sia prevalentemente quella governativa – ciò è un dato quasi costante dei moderni ordinamenti costituzionali – ma proprio alla produzione normativa, come evidenziava già nel 2001 l’ex Presidente della Corte costituzionale Ugo De Siervo: “occorre ormai prendere atto dell’avvenuto massiccio spostamento del potere normativo primario dal Parlamento al Governo“.
E questo è, invece, un poco invidiabile primato italiano.

Vi è poi l’aspetto propriamente politico.
Qui è intanto possibile richiamare la differenza sopra citata tra stabilità e governabilità.
Un autorevole esponente politico qualche giorno fa osservava che è vero che col “maggioritario” si sa chi governa già la sera delle elezioni, ma si ignora cosa farà, facendo chiaro riferimento al peggior fattore di ostacolo della seconda Repubblica e causa del lungo periodo di declino che il Paese sta dolorosamente vivendo: l’ipoteca delle ali estreme sui due schieramenti.
Non è un caso che, a giudizio dello scrivente, il miglior governo della seconda Repubblica sia quello che ne sta curando la liquidazione, cioè l’attuale Governo, che ha la fiducia di PDL, PD e UDC, ma cosa ancora più importante l’opposizione di IDV e Lega, per la prima volta entrambe fuori da Palazzo Chigi.

La singolare “maggioranza” di governo evoca anche l’alleanza politica tra democristiani, laici e socialisti che in varie sue combinazioni, e con tutti i limiti che conosciamo e che non stancheremo mai di censurare, ha però consentito al nostro Paese di conoscere la fase più lunga di prosperità economica e, forse, un qualche merito lo avrà anche avuto.
Ecco perché sembra paradossale che molti tra i più decisi sostenitori dell’azione di questo Governo non si rendano conto che esso è il frutto di una logica proporzionale, reso possibile da straordinarie e irripetibili circostanze, e che il mantenimento in vita del decotto bipolarismo estremo va nella direzione opposta.

Purtroppo, è ragionevole presumere che alla fine questo sia oggi l’unico accordo possibile tra le forze politiche, né è possibile auspicare una riforma proporzionale a maggioranza, cioè mettendo in minoranza il PD, a cui va riconosciuto il merito di avere perduto l’occasione di vincere facile facile le elezioni e di avere appoggiato – anche con molti mal di pancia interni – un governo elettoralmente difficile.

Pertanto, anche se ridotto, rimarrà il vulnus al sistema delle garanzie e alla democrazia sopra evidenziato, di cui è bene che le forze politiche siano consapevoli almeno per siglare un gentlemen’s agreement per l’elezione del nuovo Capo dello Stato, al fine di ricercare comunque un consenso più ampio di quello della coalizione vincente e, soprattutto, per mettere in cantiere una riforma costituzionale che armonizzi la forma di governo, il sistema delle fonti e quello delle garanzie costituzionali alla logica maggioritaria e bipolare, perché il modello elettorale è certamente un fattore importante, ma ancora di più lo è la razionalità e l’armonia complessiva dell’ordinamento.

Ma, come dicevamo, è sul piano politico che il danno del mantenimento del premio di maggioranza alla coalizione sarà immediatamente tangibile con la messa in soffitta dell’esperimento riformatore montiano, la cui cifra più importante non è né la c.d. Agenda Monti, né il profilo tecnico, ma, appunto, di avere riavviato il dialogo e la collaborazione tra le componenti politiche più responsabili o, se si preferisce, di avere disinnescato l’infernale macchina della contrapposizione frontale delle due coalizioni, che per molto, troppo, tempo ha trasformato gli emicicli parlamentari in curve di stadio.


Autore: Giacomo Canale

Consigliere della Corte costituzionale e dottorando in diritto pubblico presso l'Università degli Studi di Roma Tor Vergata, dove collabora con la cattedra di diritto costituzionale. Ha frequentato il 173° corso varie Armi dell'Accademia Militare di Modena e prestato servizio in qualità di addetto di sezione presso il Reparto Affari Giuridici ed Economici del personale dello Stato Maggiore dell'Esercito. Le opinioni qui espresse sono strettamente personali e non impegnano l'istituzione di appartenenza

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