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Corruzione, il ddl Severino reprime ma non previene abbastanza

– Il ddl anticorruzione del Ministro della Giustizia Paola Severino è pronto al passaggio alla Camera dei Deputati. Dalle indiscrezioni giornalistiche trapelate numerose sono le modifiche ai reati contro la pubblica amministrazione. Aumentano le pene per tutti i reati oggetto della riforma, prima oggettivamente troppo basse per espletare una corretta funzione preventiva in un sistema con gradi corruzione così elevati.

Arrivano due nuove figure di reato: il traffico d’influenze illecite e la corruzione tra privati. La prima aiuterà a prevenire le forme di corruzione pubblica punendo il mediatore, la seconda faciliterà il controllo di legalità inerente alle funzioni dirigenziali nelle società.

Novità ancora più importante, e guarda caso maggiormente avversata dai partiti politici, è la previsione dell’interdizione perpetua dai pubblici uffici a seguito di condanna per corruzione, concussione e peculato. Una sanzione importante che impedirà ai condannati per questi reati di accedere a qualsiasi carica o pubblico ufficio. E’ auspicabile che venga mantenuta nel passaggio parlamentare. Ciò che manca nella bozza di riforma però è il rafforzamento del sistema preventivo. Occorre immaginare un modus operandi che possa contare su misure, per così dire, ordinarie destinate ad avere effetto nel lungo periodo. In particolare, oltre al necessario processo di progressiva semplificazione della legislazione amministrativa, e al potenziamento dei controlli di tipo ispettivo soprattutto nei settori coinvolti da processi di liberalizzazione e semplificazione, occorre muoversi anche in altre direzioni.

Anzitutto, occorre intervenire sui fattori criminogeni delle forme di manifestazione della corruzione sistemica che mettono in crisi lo strumento repressivo. Sotto questo profilo, particolare attenzione va riservata ai meccanismi di accesso e di permanenza nelle cariche pubbliche e alla disciplina delle c.d. procedure d’emergenza.

In secondo luogo, occorre elaborare strumenti capaci di intervenire sui fatti prodromici alla corruzione, che, ancorché privi di un contenuto di disvalore tale da giustificare l’intervento penale, sono tuttavia funzionali allo svolgersi di fatti corruttivi.

Infine, nella prevenzione del fenomeno corruttivo potrebbe essere utile l’introduzione all’interno dell’apparato amministrativo di meccanismi virtuosi capaci di produrre una vera e propria barriera alla corruzione. A questo proposito, un contributo potrebbe giungere dall’adozione da parte degli enti pubblici di veri e propri  compliance program anticorruzione.

Un solido apparato preventivo non può prescindere da coerenti ed efficaci discipline dell’accesso e della permanenza nella titolarità delle cariche pubbliche. Bene dunque la previsione di interdizione perpetua dai pubblici uffici e occorre inoltre introdurre discipline capaci di impedire ai titolari di un interesse privato configgente con quello pubblico di continuare a svolgere le funzioni pubbliche. In particolare, servirebbe una disciplina del conflitto di interessi che imponga al titolare della carica pubblica di scegliere tra l’interesse privato e la carica pubblica.

Da questo punto di vista, lascia perplessi l’attuale disciplina del conflitto di interessi dei membri del Governo delineata dalla legge n. 215 del 2004, che ammette la possibilità che i membri del Governo siano in conflitto di interessi, limitandosi a prevedere una blanda sanzione in caso di omessa comunicazione ai Presidenti delle Camere, per l’ipotesi in cui il pubblico agente trae vantaggio dal conflitto a danno dell’interesse pubblico.

Infine, nella prospettiva della prevenzione della corruzione sistemica si deve aprire una riflessione sulla complessa e stratificata disciplina delle procedure amministrative straordinarie derogatorie delle procedure ordinarie, che comportando una certa attenuazione degli meccanismi di controllo possono favorire la corruzione. In particolare, eccessivo pare l’ambito applicativo della legge n. 225 del 24 febbraio 1992 che, nel disciplinare la dichiarazione dello stato di emergenza, fa riferimento oltre alle calamità naturali e alle catastrofi anche ad “altri eventi” da fronteggiare con mezzi e poteri straordinari. In effetti, negli ultimi anni, i poteri straordinari garantiti da tale legge sono stati utilizzati non solo per far fronte a reali ed imprevedibili situazioni di emergenza come il terrorismo o le emergenze sanitarie oppure quelle legate ai flussi migratori, ma anche per far fronte allo stato di inefficienza della pubblica amministrazione per i grandi eventi: così, ad esempio, i poteri d’emergenza sono stati usati per il Giubileo, il G8 di Genova del 2001 e quello de L’Aquila del 2009, e finanche i mondiali di nuoto di Roma 2009.

Considerata la sanzione penale sempre come extrema ratio è necessario pensare ad un rafforzamento dei provvedimenti disciplinari a carico del pubblico funzionario infedele, ad esempio al licenziamento in caso di condanna.

In effetti, non si vede perché il pubblico agente debba essere licenziato se falsifica il c.d. cartellino di presenza oppure se senza giustificato motivo rifiuta il trasferimento ad altra sede, ma non altrettanto se si dimostra infedele e venale accettando indebitamente doni in relazione alla sua funzione o carica, oppure se continua ad esercitare la propria funzione favorendo interessi privati di cui è titolare o contitolare.

Per concludere, tutta queste serie di misure può senza dubbio aiutare a ridurre fortemente i fenomeni corruttivi, ma la corruzione sarà sempre tanto più alta quanto maggiore la spesa pubblica. E’ infatti endemico un elevato numero di reati contro la pubblica amministrazione nel momento in cui ci sia un’interposizione pubblica ampia e superflua. Tanto minore la burocrazia, tanto minori i punti di contatto tra interessi pubblici e privati, tanto minori le corruttele. E’ questo uno dei tanti validi motivi per ridurre una spesa pubblica pari al 52% del PIL. Non sarebbe solo un vantaggio puramente economico, ma anche di rafforzamento dell’etica pubblica.


Autore: Lorenzo Castellani

Studia Giurisprudenza alla Luiss Guido Carli di Roma. Appassionato di diritto, politica e giornalismo. Ha diretto un giornale universitario e fondato il network studentesco LUISS APP, è promotore dell'associazione ZeroPositivo. Liberale e liberista, sogna un’Italia dinamica, aperta e competitiva. Tw:@LorenzoCast89

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