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Le ragioni costituzionali della responsabilità civile dei giudici che danno torto all’Anm

– L’approvazione del c.d. “emendamento Pini” in materia di responsabilità civile, ha – come ampiamente prevedibile – scatenato un autentico putiferio.

Particolarmente scalmanati, oltre che  tecnicamente imprecisi, i vertici dell’A.N.M., i quali, insieme alla riproposizione delle teorie dell’aggressione e della vendetta, hanno pure farfugliato qualcosa in termini di “incostituzionalità” della norma.

Prima di esporre con tanto clamore simili improprietà, il Dr. Cascini e il Dr. Palamara (e gli altri che hanno deciso di accodarsi a tale asserzione) avrebbero fatto bene a leggere la sentenza con la quale venne ammesso il referendum abrogativo delle previgenti norme in materia: con la pronuncia n° 26 del 03-02-1987, la Consulta (e non un consesso di rivoltosi!) affermò espressamente: «Che qui vi sia posto per scelte legislative discende proprio dall’art. 28 della Costituzione, dove – come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sentenza n° 2 del 1968) – trova affermazione  un principio valevole per tutti coloro che, sia pure magistrati, svolgono attività statale: un principio generale che da una parte li rende personalmente responsabili, ma dall’altra non esclude, poiché la norma rinvia alle leggi ordinarie, che codesta responsabilità sia disciplinata variamente per categorie o per situazioni».

Inoltre, sempre i citati vertici non tengono, evidentemente, in alcun conto le tasche dei semplici contribuenti: infatti, in data 24.11.2011(causa C 379/10), la III Sezionedella Corte di Giustizia ha condannato l’Italia (come ampiamente prevedibile) per il venir meno a specifici obblighi in materia, condanna che, ove il Legislatore non ponga rimedio a quanto accertato dalla Corte, comporta l’applicazione di gravose sanzioni pecuniarie per la Stato, e , quindi, per il singolo contribuente.

Detto questo, e, quindi, rilevato che non solo il Legislatore ha ampia facoltà di scegliere come disciplinare la materia (quindi, anche in termini di responsabilità diretta), ma anche che, per quanto riguarda il dictum contenuto nella pronuncia della Corte di Lussemburgo, ha il preciso obbligo di adeguarsi per evitare danni economici (e di immagine) rilevantissimi, veniamo ad esaminare in concreto l’emendamento.

Complessivamente, pur essendo largamente condivisibile, ritengo che la norma potesse essere scritta meglio.

Innanzi tutto, il comma 1, ove il giudice viene indicato come «soggetto ritenuto colpevole», con tale formulazione pare rinviare ad altro giudizio, ove il giudice sia già stato «ritenuto colpevole»: tale formulazione, pertanto, dovrà necessariamente essere rivista.

Ancora, la norma manca di esplicitare le condizioni che la Corte ha indicato – in casi diversi dall’interpretazione di norme di diritto o dalla valutazione dei fatti e delle prove – in luogo di dolo e/o colpa grave, perché sussista la responsabilità, e cioè che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata e, infine, che esista un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi: anche in tal senso la norma andrà sicuramente modificata.

Obiezione “ragionevole”, invece, è quella che rileva una insufficiente distinzione tra le due tipologie di responsabilità che la norma disciplina, a seconda della norma violata.

Posto che appare assolutamente condivisibile aver tentato di uniformare, per quanto possibile, la responsabilità derivante da violazione di norma interna e da norma comunitaria (pena una irragionevole asimmetria), si dice che, quanto alla norma «interna», in forza dell’art. 101 Cost., il giudice è soggetto solo alla legge, e che pertanto i parametri dettati dalla Corte di Giustizia non sono utilizzabili anche in tale caso.

Vediamo se e quanto è vero tale rilievo.

Innanzi tutto, tra le norme “interne” vi sono (e sono sempre in aumento) quelle derivanti da trasposizione di norme comunitarie: ma, in tal caso, come chiarisce la Corte di Giustizia, «dalla giurisprudenza della Corte risulta che, quando una normativa nazionale si conforma, per le soluzioni che essa apporta ad una situazione interna, a quelle adottate nel diritto comunitario, al fine di assicurare una procedura unica in situazioni analoghe, esiste un interesse comunitario certo a che, per evitare future divergenze di interpretazione, le disposizioni o le nozioni riprese dal diritto comunitario ricevano un’interpretazione uniforme, a prescindere dalle condizioni in cui verranno applicate (v., in particolare, sentenze 17 luglio 1997, causa C-130/95, Giloy, Racc. pag. I-4291, punto 28, e 11 gennaio 2001, causa C-1/99, Kofisa Italia, Racc. pag. I-207, punto 32). Questa considerazione è a maggior ragione valida quando la normativa nazionale che si avvale di una nozione che figura in una disposizione di diritto comunitario sia stata adottata al fine di trasporre nell’ordinamento interno la direttiva di cui la detta disposizione fa parte».(Corte Giustizia Unione Europea, sez. II 11-10-2001, causa C-267/99, Adam, punti 28 – 29).

Ecco, quindi, che in relazione a tali norme, i criteri elaborati dalla giurisprudenza comunitaria risultano pianamente applicabili, anche perché per i giudici non di ultima istanza, pur non essendovi l’obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, vi è la facoltà di operare tale rinvio (e, per tutti i giudici, in alternativa, con la comunicazione 2009/C 85/01, pubblicata su GUCE C 85 del 9.4.09, la Commissioneha prospettato la possibilità di collaborare con i Giudici nazionali, ipotizzando, tra le forme di collaborazione, che i Giudici chiedano che la Commissioneesprima un parere sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato): scegliere di non utilizzare tali strumenti ben può essere valutato come ulteriore indice di violazione, e, quindi, di responsabilità.

Rimangono, quindi, da considerare le norme interne “pure”: ritengo che anche in questo caso possa ragionevolmente ipotizzarsi un profilo di responsabilità, senza attentati all’autonomia del giudice.

Come noto, il nostro ordinamento prevede all’art. 1 delle preleggi le fonti del diritto, e all’art. 12 delle medesime disposizioni i limiti dell’attività interpretativa della legge: in particolare, il comma 1 di tale ultima disposizione dispone inequivocabilmente che «Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore».

Come icasticamente commentato da un grande costituzionalista al riguardo, «Proprio perché non può essere arbitraria, l’interpretazione dei testi normativi, soprattutto nella fase attuativa, deve svolgersi secondo regole predeterminate» (T. MARTINES, Diritto Costituzionale, Giuffre’, 1984, p. 117).

Come si vede, proprio la legge segna il limite oltre il quale il giudice smette di interpretare la norma, ed invade lo spazio riservato dalla Costituzione ad altro potere, creandone una nuova: in tal caso, non si comprende perché il magistrato – dipendente pubblico non debba rispondere di tale attività, e, quindi assolutamente corretto pare il nuovo comma 2, nella parte in cui elimina l’esenzione da responsabilità in relazione al comma 3 del medesimo articolo.

Farò un esempio, realmente accaduto, ed icastico per la sua macroscopicità.

Con l’art. 10 del Disegno di Legge n° 3890 del 2003, il Legislatore previde di inserire l’art. 21 quinquies della L. 241/90, il cui 1° comma era identico all’attuale art. 21 septies, mentre al comma 2 prevedeva che «Le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo». Approvato con modificazioni dal Senato (tra le quali, la nuova numerazione, e l’esclusione della giurisdizione di merito), il disegno di legge tornava alla Camera.

Si legge nella relazione del Relatore (On. Bressa) presentata il 6.11.03 quanto segue: «L’articolo 21-septies reca la disciplina della nullità del provvedimento amministrativo. L’istituto della nullità non risulta attualmente sancito in via generale da alcuna norma di diritto positivo. L’unica norma di carattere generale espressamente diretta a definire il regime dell’invalidità amministrativa (articolo 26, testo unico delle norme sul Consiglio di Stato, articolo 3 legge istitutiva dei TAR) configura solo un regime di annullabilità e non di nullità. La disposizione, introducendo per la  prima volta nell’ordinamento la disciplina generale della nullità, prevede, sulla base degli orientamenti prevalenti emersi in sede giurisprudenziale, tale forma di invalidità nei seguenti casi: mancanza degli elementi essenziali del provvedimento amministrativo; difetto assoluto di attribuzione; violazione o elusione del giudicato; espressa previsione della legge».

Risulta quindi, senza ombra di dubbio alcuno, che il Legislatore, dopo aver vagliato tutti gli orientamenti giurisprudenziali formatisi sul punto (che espressamente hanno formato la base di elaborazione della norma), ha deciso di non fornire copertura normativa all’orientamento della giurisprudenza amministrativa che riteneva nulli gli atti assunti in contrasto con misure cautelari, ma di limitare la propria adesione alla nullità derivante da violazione o elusione del giudicato in senso stretto, concetto di giudicato che è normativamente definito (art. 2909 c.c.; art. 324 c.p.c.).

Bene, malgrado tale inequivoco dato, vi sono tutt’ora giudici che autoqualificano come “giudicato” i provvedimenti cautelari, e, quindi, come nulli gli atti che osino discostarsi da tali provvedimenti: quale ragione sussiste perché il giudice che vada così esplicitamente contro l’intenzione del legislatore, e , quindi, “dolosamente” (nel senso di coscienza e volontà della condotta tenuta) o, quanto meno, con colpa grave, si ponga apertamente contra legem, non debba rispondere di tale sua condotta, ove causatrice di danni? A mio avviso, nessuna.

Vi è quindi, un “indice” normativo che consente di valutare se l’attività del giudice si sia mossa entro il limite di tolleranza ed elasticità del significante testuale della norma oggetto di interpretazione, e cioè l’evidente discostarsi dalle regole fissate dall’art. 12 sopra indicato (ed, in tal senso, la norma potrebbe essere emendata, anche mediante un espresso riferimento – oltre che all’art. 12 preleggi – all’art. 2236 c.c. in relazione alla colpa grave).

All’interno di tale limite, non vi è dubbio che l’attività interpretativa sia legittima, e, quindi, ex se esente da profili di responsabilità: non esistendo nell’ordinamento la regola dello “stare decisis”, il non conformarsi ad un orientamento giurisprudenziale, non può generare responsabilità, sebbene, anche in tali casi, l’ordinamento ponga dei rimedi cui sarebbe opportuno per i giudici adeguarsi (ad esempio, nel caso in cui la sezione della Cassazione non condivida gli enunciati delle SS.UU., l’art. 374 c.p.c. “invita” non a proseguire nel proprio orientamento, ma a rimettere la questione alle SS.UU.; meccanismo similare individua l’art. 99 del codice del processo amministrativo).

Voglio, a tal proposito, riportare un inciso ricavato da una recente pronuncia delle SS.UU. della Cassazione (n° 15144/11), particolarmente rilevante perché l’Estensore (Cons. Mario Rosario Morelli) è stato poco dopo tale pronuncia indicato quale Giudice della Corte Costituzionale: «ciò che non è consentito alla legge non possa similmente essere consentito alla giurisprudenza».

Concludendo, è evidente che la sede (legge comunitaria) in cui l’emendamento è stato presentato, per come lo stesso è stato articolato, non è appropriata, ed è condivisibile il rilievo secondo il quale un intervento di tale portata necessita di maggior approfondimento: quel che, invece, non è più tollerabile, è l’intervento “interdittivo” della magistratura associata sulla legittima attività del legislatore, interdizione che sembra presupporre l’intercalare del noto personaggio comico Cetto Laqualunque («ntu…. ai cittadini»).


Autore: Giuseppe Naimo

Nato a Locri nel 1965, Avvocato cassazionista dal 2003, è in servizio dal 2001 presso l’Avvocatura della Regione Calabria. Ha collaborato alla redazione del “Manuale di Diritto Amministrativo”, di R.GAROFOLI – G.FERRARI, edito da Neldiritto editore, 2008. Pubblica articoli su alcune delle più importanti riviste giuridiche on line italiane (Lexitalia; Federalismi; Nel Diritto.it; Diritto dei Servizi Pubblici).

One Response to “Le ragioni costituzionali della responsabilità civile dei giudici che danno torto all’Anm”

  1. Davide scrive:

    Condivido questa puntuale riflessione, ma credo che il ragionamento, pienamente esauriente, meriti ulteriori considerazioni di carattere costituzionale.

    Prima di tutto l’art. 101 cost. stabilisce che il giudice è soggetto solo alla legge, escludendo qualsiasi ingerenza del potere esecutivo. E fin qui tutto bene. Ma non esclude – né tramite questa norma né tramite altra norma costituzionale riservata all’ordinamento giudiziario – la responsabilità diretta del magistrato per dolo o colpa (grave), quando questi cagioni un danno al cittadino. I concetti di autonomia e indipendenza del magistrato non si pongono né debbono porsi al di fuori della legge o sopra la legge, ma nella legge. E’ un principio generale che non può essere eluso: chiunque cagiona un danno deve risarcirlo. Se l’avvocato sbaglia un ricorso o dimentica di presentare un appello nei termini, risponde del proprio errore professionale. Così pure il notaio che dimentica di trascrivere e il medico che sbaglia l’intervento chirurgico o l’ingegnere che calcola male i carichi dell’edificio. Perché non il giudice che deposita un motivazione dopo un anno e crea un danno al cittadino, anche (e soprattutto) di carattere esistenziale? Senza contare l’attesa per il soddisfacimento del suo diritto di giustizia?

    In secondo luogo, il fondamento della responsabilità diretta del magistrato la si ritrova costituzionalmente sancita all’art. 28 Cost., là dove si afferma che i funzionari e i dipendenti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. La responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.
    Al di là del dato giurisprudenziale, è chiaro che il legislatore sia pienamente legittimato a dare attuazione a questa norma anche per quanto riguarda il profilo civilistico. I magistrati sono funzionari dello Stato, e dunque figure pienamente rientranti nel paradigma dell’articolo 28 Cost. Del resto, la norma è già applicata per quanto riguarda il profilo penalistico, in virtù pure del principio della responsabilità penale personale (eh! Questa difficilmente si poteva superare con la scusa dell’autonomia e l’indipendenza del potere giudiziario!).

    Che poi si tenda a evitare questa estensione sul presupposto che una norma di legge che ritenga direttamente responsabili i giudici per i loro errori o le loro condotte dolose mini l’autonomia del potere giudiziario appare intollerabile e infondata. Non possono né devono esserci nel nostro ordinamento giuridico caste o poteri esenti o che non siano assoggettati alla legge sotto il profilo della responsabilità diretta e personale nei confronti dei terzi cittadini danneggiati.

    L’autonomia e l’indipendenza del potere giudiziario non sono visti rispetto alla norma di legge, ma rispetto al potere esecutivo (e latamente al potere legislativo, inteso come potere politico e non come volontà normativa del legislatore), e non vedo proprio come possa essere minato da una norma di legge che renda il magistrato responsabile di quel che fa, quando lo fa in spregio della legge o contro la legge, per colpa (grave) o dolo.

    E certo, a supporto non soccorrono le guarentigie del potere politico (limitata ai voti espressi e alle opinioni date nell’esercizio delle funzioni). Va da sé che un atto normativo – diversamente da un atto processuale e amministrativo con un contenuto precettivo dettagliato e ad personam – non può per sua natura presentare i connotati di un atto doloso o addirittura colposo.

    E del resto, l’indipendenza e l’autonomia non è nemmeno minata sotto il profilo procedurale della responsabilità, perché l’organo giudicante, chiamato a vagliare questa responsabilità, sarebbe comunque un giudice, e dunque espressione di quel potere giudiziario che si vuole responsabile diretto dei propri errori o delle proprie colpe. Il che farebbe porre tante questioni.

    La verità dunque è un’altra. La paura dei magistrati è la paura di diventare responsabili dei loro errori e dei loro comportamenti scorretti. E’ la paura di perdere un privilegio, un connotato di irresponsabilità. D’altra parte, è piuttosto comodo che a pagare per gli errori e le colpe di giudici e PM sia lo Stato, seppure con un diritto di rivalsa. Lo sarebbe ancora di più se anche per le altre categorie (medici, avvocati, infermieri, notai, operai, imprenditori e impiegati pubblici) fosse sempre lo Stato a pagare. No?

    Domandiamoci piuttosto quanti procedimenti di risarcimento indiretto ha prodotto la legge Vassalli.

    D.

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