– È ormai passato un anno da quando Obama proponeva che la sessione plenaria dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 2011 avrebbe dovuto aprirsi “con un accordo su un nuovo membro delle Nazioni Unite, uno Stato sovrano e indipendente di Palestina capace di vivere in relazioni pacifiche con Israele”. Frasi speranzose, cui seguirono caute prospettive di eventuale riconoscimento da parte francese e da parte dell’Unione Europea. Siamo ora a pochi giorni dall’apertura dei lavori dell’Assemblea Generale e dal palazzo di vetro si levano voci preoccupate.

Il discorso, come è ovvio, si inserisce nel più ampio e complesso quadro degli equilibri mediorientali, di cui qui possiamo solo tentare di fare un breve schizzo. In questi giorni, mentre una serie di dimostrazioni in Palestina mettono in evidenza la delicatezza della questione, due posizioni emergono chiaramente: i paesi della Lega Araba insistono per l’ammissione, mentre Israele e gli Stati Uniti stanno esercitando pressioni sui 15 membri del Consiglio di sicurezza per bloccare la raccomandazione.

Il Primo Ministro israeliano, Netanyahu, ha infatti lasciato intendere che non vi saranno, in seno al Consiglio, i nove voti necessari perché la questione passi all’assemblea. Sul fronte del no voteranno compattamente, secondo indiscrezioni, USA, Regno Unito, Germania, Francia, Portogallo, Colombia e Bosnia-Herzegovina; sicché la mozione verrà respinta.

Ciò permetterebbe agli Stati Uniti di non esercitare il potere di veto, cosa che risulterebbe imbarazzante sia alla luce delle dichiarazioni obamiane del settembre scorso (che il dipartimento di Stato si è comunque premurato di definire “pia speranza”), sia a riguardo dei già difficili rapporti col mondo arabo.

Occorre ora sottolineare come, nel discorso pubblico, una serie di questioni collegate ma distinte sia stata mischiata in modo poco chiaro e lineare: l’ammissione della Palestina all’ONU, il riconoscimento della sua statualità, le conseguenze di ciò. Cerchiamo dunque di sbrogliare un filo della matassa per volta e di fare un poco di chiarezza sotto il profilo giuridico.

Innanzitutto, occorre distinguere statualità e membership ONU. Va da sé che è perfettamente possibile che esista uno stato al di fuori delle Nazioni Unite, come anche che un membro non sia in possesso della piena indipendenza di fatto e di diritto. I casi classici sono, rispettivamente, quello della Svizzera e quello dell’India. Infatti, il problema della statualità è regolato largamente dal diritto internazionale generale, mentre per l’ammissione valgono criteri e procedure della Carta delle NU.

Peraltro, la statualità non è un concetto di facile definizione nel diritto internazionale. Sono stati proposti numerosi possibili criteri, fra cui tre sono quelli generalmente accettati: l’esistenza di una popolazione permanente, di un territorio e di una forma di governo capace di esercitare una misura di controllo centralizzato (Convenzione di Montevideo, 1933, art.1).

Ulteriori aspetti della questione, “pseudo-criteri” se vogliamo, sono l’esistenza di una misura di riconoscimento da parte degli Stati (non necessariamente di tutti, ma almeno di una parte consistente di essi), il riconoscimento della comunità internazionale nel suo complesso (tramite la membership in organizzazioni internazionali, prima fra tutte l’ONU) e l’esistenza di una situazione di auto-determinazione (che può ammorbidire gli altri criteri, come nel caso del Congo, 1960).

Senza sprofondare nei dettagli, possiamo dire che la Palestina soddisfa abbastanza bene i criteri principali, mentre difetta sia il riconoscimento degli Stati sia la membership delle NU. A proposito del riconoscimento, è bene ricordare che la tesi ormai comunemente accettata è che esso abbia un effetto meramente dichiarativo della statualità e non ne sia un requisito fondamentale. Più interessante, tuttavia, è la questione dell’ammissione all’ONU. Ed è a questo proposito che si sta giocando una partita diplomatica di rara perfidia nelle commissioni preparatorie alla prossima seduta plenaria dell’Assemblea Generale.

L’ammissione alle Nazioni Unite è, come si è detto, una questione diversa da quella della statualità. Tuttavia, la seconda è collegata alla prima nella misura in cui l’art. 4 della Carta delle NU prevede che possano diventare membri dell’organizzazione soltanto Stati (“amanti”, peraltro, “della pace”, ma il concetto è troppo fumoso per essere di vero aiuto tendendo, forse ma non necessariamente, ad escludere “Stati canaglia”).

Il candidato deve inoltre “accettare le obbligazioni contenute nella presente Carta” e avere la capacità e la volontà di soddisfare queste obbligazioni. L’ammissione avviene con voto a maggiornaza di due terzi dell’Assemblea, su raccomandazione del Consiglio di sicurezza. È, incidentalmente, interessante rilevare come secondo la Corte di giustizia, i membri dell’Assemblea non siano completamente liberi di valutare politicamente la questione di un’ammissione, bensì debbano basarsi sui criteri appena citati (ma il punto è di mero interesse teorico).

Un ulteriore fattore da tenere a mente è che per il voto è necessaria la previa raccomandazione del Consiglio, la quale non ha luogo nel caso in cui uno dei cinque membri permanenti decida di fare uso del proprio potere di veto, o se non si dovesse raggiungere la maggioranza di nove quindicesimi. Ciò è rilevante, p.es., nel caso del Kosovo, una cui proposta di ammissione potrebbe contare sul veto russo, bloccando la procedura.

Si tratta di due incognite quasi imperscrutabili – raccomandazione del Consiglio e voto in Assemblea – dalle quali dipenderà il passaggio della Palestina dallo status di osservatore (attualmente nella categoria “Stati ed altre entità”, assieme alla Santa Sede) allo status di membro.

A questo punto occorre ricordare che il Dipartimento di Stato Americano ha recentemente lasciato intendere che gli Stati Uniti avrebbero posto il veto ad una eventuale application palestinese. Vi sono tuttavia meccanismi alternativi a disposizione della Palestina, che essa potrebbe utilizzare per ottenere un implicito riconoscimento della sua statualità in sede di Assemblea senza passare per il Consiglio di sicurezza. Per esempio, potrebbe ottenere una revisione del suo status di osservatore da “altra entità” a “Stato”.

È probabile inoltre che la questione della statualità palestinese verrà sollevata in vario modo nei lavori dell’Assemblea, a seguito delle raccomandazioni 65/16 e 65/13 della scorsa sessione. Il punto centrale è che “un atto di riconoscimento collettivo da parte dell’Assemblea Generale,” come per esempio un voto a larga maggioranza sul cambiamento dello staus di osservatore, “avrebbe implicazioni sulla questione della statualità della Palestina, nonostante la forte opposizione di alcuni Stati” (Cerone, 2011).
Occorre infine tentare di capire quali implicazioni avrebbe per la Palestina il riconoscimento della statualità. Il punto fondamentale è che il diritto internazionale conferisce diritti e impone doveri ai suoi soggetti, e che tali soggetti sono in primo luogo gli Stati. La Palestina diverrebbe quindi un soggetto di diritto internazionale con tutti i diritti che ne conseguono, fra cui i tre immediatamente rilevanti sarebbero: l’obbligo, in capo a tutti, di non-ingerenza negli affari interni dell'(ipotetico) Stato palestinese; il pieno diritto a concludere trattati internazionali; il diritto di ricorso in sede di tribunali internazionali (accessibili agli Stati che ne abbiano accettato accettato la giuristizione) – due fra tutti: la Corte internazionale di giustizia e la Corte Penale Internazionale.

In vista del probabile fallimento del voto nel Consiglio di sicurezza, i palestinesi hanno lasciato intendere che cercheranno comunque il voto in Assemblea per cambiare lo status di osservatore della Palestina da “altra entità” in “Stato non membro”. È probabile che una mozione del genere veda una schiacciante maggioranza in favore della Palestina, con le conseguenze di cui sopra. La questione della statualità, intanto, continuerà a restare aperta e contestata, croce e delizia di chi si occupa di diritto internazionale.