Categorized | Diritto e giustizia

Oltre l’Ici, i veri nodi della politica ecclesiastica italiana

– “La fiducia al Senato cancella la possibilità di poter presentare sia emendamenti che ordini del giorno. Non ci sarà così la possibilità di poter discutere, tra le molte altre proposte emendative di riforma presentate dalla delegazione Radicale che includevano oltre l’abrogazione del finanziamento pubblico dei partiti, (…) l’applicazione dell’Imposta Comunale sugli Immobili per le attività commerciali del Vaticano nonché un’ordine del giorno che chiedesse l’adeguamento della quota dell’8×1000 ad oltre un ventennio dalla sua istituzione oltre che maggiore trasparenza nell’utilizzo e rendicontazione.”

Con queste parole Marco Perduca e Donatella Poretti, senatori radicali, avevano annunciato la (temporanea) sconfitta del fronte politico che si era impegnato per una ridefinizione del regime fiscale di cui godono (tra gli altri) alcuni immobili di proprietà di enti ecclesiastici cattolici e di una rimeditazione delle norme in tema di finanziamento pubblico delle confessioni religiose. Sconfitta che era già stata annunciata dal voto in Commissione Bilancio  del  Senato  del 3 settembre scorso, dal momento che in tal sede erano stati bocciati due emendamenti – proposti per abolire l’esenzione ICI sugli immobili di proprietà di soggetti non aventi finalità lucrative (tra i quali gli enti ecclesiastici) – sottoscritti dai radicali Emma Bonino, Mario Perduca e Donatella Poretti, unitamente alle senatrici Pd Anna Maria Carloni e Franca Chiaromonte.

Al di là di considerazioni di carattere puramente politico (gli emendamenti in questione sono stati bocciati in virtù del voto contrario del Terzo Polo e del  Pdl, mentre si è astenuto il senatore IdV ed alcuni senatori del PD hanno scelto di non partecipare al voto), credo che il rischio di questa sconfitta sia molto più subdolo ed insidioso di quanto può apparire in un primo momento. Giacchè, se nel breve periodo l’insuccesso della battaglia radicale comporta la semplice intangibilità (per lo meno momentanea) di un regime giuridico di favore di cui godono gli immobili appartenenti ad un nutrito gruppo di enti, aventi finalità anche diverse da quelle di religione o di culto, nel medio periodo esso comporta  il pericolo che finiscano nel dimenticatoio – o peggio, nella categoria degli “obbiettivi irraggiungibili” – due nodi della politica ecclesiastica italiana che da decenni attendono di essere dipanati.

Il primo – naturalmente – riguarda la necessità di promulgare una legge che dia piena attuazione agli artt. 8 e 19 Cost., stabilendo una serie di regole capaci di disciplinare alcuni aspetti nodali relativi all’esercizio del diritto di libertà religiosa individuale e dei rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose prive di intesa. Come più volte si è notato, dobbiamo all’obsolescenza della  vigente legge 1159 del 1929 ed alla parzialissima attuazione del disposto del 3° comma dell’art. 8 Cost.  il perdurare di un sistema di rapporti tra Stato e confessioni religiose fondato sulla divisione tra “confessioni forti” (la Chiesa cattolica e i gruppi religiosi con intesa) e di “confessioni deboli”. Ebbene, tale sistema non appare lontano da quel «confessionismo parziale» che autorevole dottrina (Casuscelli) sostiene concretizzarsi laddove esistano “contribuzioni, esenzioni, agevolazioni dirette o indirette, di varia natura” in favore delle Chiese dominanti, mentre  parte delle confessioni religiose minoritarie – ovvero quelle  che vedono i loro rapporti con lo Stato disciplinati dalla legge 1159 del 1929 e/o dalle norme di diritto comune in materia di associazioni – restano escluse da alcune importanti agevolazioni (per esempio in tema di finanziamento, istruzione e assistenza religiosa, ecc.) condizionate proprio alla stipulazione di concordati o intese.

Il quadro giuridico vigente non ostacola – inoltre – un’eccessiva discrezionalità dei pubblici poteri nel decidere se accettare o respingere la proposta, proveniente da una confessione religiosa, di aprire trattative in vista della conclusione di un’intesa. Come sostenuto da Silvio Ferrari, un margine di elasticità nell’apprezzamento delle diverse richieste e soprattutto dei loro contenuti appare sicuramente ragionevole: ma l’assenza di qualsiasi regola scritta in proposito apre la possibilità di evidenti abusi.

Il secondo “nodo gordiano” della politica ecclesiastica italiana è proprio quello legato al finanziamento pubblico delle confessioni. Qui, a mio avviso, non si tratta di riflettere solo sull’ “an” o sul “quantum” del suddetto finanziamento, ma anche – direi – sul “quomodo”.

Quanto all’ “an” (finanziare o non finanziare le Chiese con denaro pubblico?), al di là di disquisizioni di tipo eminentemente politico, direi che prima di tutto occorre rispondere a due domande preliminari: a) le confessioni religiose, ed in particolar modo quelle tradizionalmente presenti e radicate sul territorio, contribuiscono a generare capitale sociale (ovvero quella “ability of people to work together for common purposes in groups and organizations” derivante da un insieme di convinzioni etiche e obbligazioni morali, che rendono la comunità stessa particolarmente coesa ed affidabile)? b) La libertà religiosa è un diritto che ammette e richiede interventi pubblici  di sostegno perchè esso possa dirsi pienamente attuato? c) L’attuale sistema di finanziamento pubblico della Chiesa cattolica – previsto dalla legge 222 del 1985 – può essere liberamente modificato dal legislatore statuale, ovvero esso è suscettibile solo di emendamenti bilateralmente convenuti? Su questo la dottrina è divisa, ed è inevitabile che – laddove si propenda per una “copertura” della legge 222 del 1985 sotto il mantello dell’art. 7 Cost., ogni prospettiva di riforma dovrebbe passare da un complesso dialogo tra Repubblica italiana e Santa Sede.

La risposta alle precedenti questioni è – peraltro – inevitabilmente prodromica ad ogni determinazione politica in materia di sostegno economico alle confessioni religiose – ed in particolare alla Chiesa cattolica. A mio avviso la laicità dello Stato non osta alla possibilità di interventi pubblici a sostegno delle attività religiose, in quanto bisogno/interesse dei cittadini pienamente meritevole di tutela giuridica (purchè – beninteso – tali interventi siano rispettosi del principio di uguale libertà confessionale, come si dirà meglio in seguito). Inoltre – a mio parere – le confessioni religiose  producono capitale sociale, giacchè esse generano attività concrete, convinzioni etiche e obbligazioni morali capaci di generare valori positivi all’interno della società;  esse sono dunque entità che sembra opportuno sostenere economicamente, affinché le loro attività e le loro capacità finanziarie siano sottratte alle logiche di mercato riguardanti i club o le associazioni.

Credo tuttavia un dibattito pubblico su questa tematica non sia solo opportuno, ma anche necessario.

In relazione al “quantum” (quanto denaro pubblico destinare alle Chiese?), evidenzierei ciò che Carlo Cardia scriveva nel 2001: “dal flusso finanziario dell’8 per mille del gettito IRPEF derivano alla Chiesa cattolica (recte: alla CEI) delle somme veramente ingenti, che hanno superato ogni più consistente previsione. (…) Ciò vuoi dire che la CEI ha la disponibilità annua di diverse centinaia di miliardi per finalità (“esigenze di culto della popolazione, sostentamento del clero, interventi caritativi a favore della collettività nazionale o di paesi dei terzo mondo”: art. 48 L. 222/85) che sono chiaramente ‘secondarie’ rispetto a quella primaria del sostentamento del clero (…) . Tutto ciò porterebbe a vere e proprie distorsioni nell’uso del denaro da parte della Chiesa cattolica, e, più in generale, riaprirebbe il capitolo di un finanziamento pubblico irragionevole che potrebbe raggiungere la soglia della incostituzionalità se riferito al valore della laicità quale principio supremo dell’ordinamento”.

Mi pare che dieci anni dopo il problema della quantità di denaro che la CEI si trova a gestire in virtù dell’otto per mille sia effettivo, se visto in relazione alla diminuzione del numero di sacerdoti che beneficiano del finanziamento pubblico ed alla indubbia centralità delle finalità di sostentamento del clero che il sistema definito dal legislatore del 1985 aveva profilato. Tuttavia non mi pare abbia molto senso prendersela – in subiecta materia – con la (presunta) inerzia della Commissione di cui alll’art. 49 della legge 222: tale Commissione può fare proposte di modifica dell’ordinamento vigente, ma agire su quest’ultimo spetta al Parlamento, il quale è – e deve rimanere – sovrano su alcune opzioni cardine di politica ecclesiastica, con l’unico (eventuale) limite del principio di bilateralità sancito dall’art. 7 Cost. Mi chiedo peraltro se non potrebbe essere sufficiente – per ovviare al rischio di una parziale “eterogenesi dei fini” del sistema di finanziamento pubblico della Chiesa cattolica – obbligare la CEI ad una rendicontazione assai più severa di quella prevista dall’art. 44 della legge 222 del 1985, magari attraverso una norma regolamentare di attuazione del suddetto art. 44.

Infine, quanto al “quomodo” del finanziamento, si è sostenuto in altra sede che l’aiuto economico alle Chiese – quando sia effettuato in forma di sovvenzionamento diretto da parte dei poteri pubblici – deve, per rispettare l’uguaglianza giuridica senza distinzione di religione ed assicurare il godimento del diritto di libertà religiosa in condizioni di uguaglianza a tutti gli individui presenti sul territorio, essere attuato previa riduzione al minimo di tutte le forme di finanziamento indiretto e di tutte le agevolazioni fiscali.  Non solo è auspicabile che tutte le confessioni presenti sul territorio abbiano il diritto di partecipare al riparto dei fondi pubblici stanziati per sostenere il religioso, ma la scelta del sistema di finanziamento diretto pare compatibile con il principio di laicità solo se tende ad escludere gli strumenti di agevolazione indiretta attuata per mezzo di privilegi fiscali che si sostanziano nell’esenzione delle Chiese o dei loro enti esponenziali da determinati tributi o nella possibilità – per le confessioni religiose – di pagare tasse o imposte in misura ridotta rispetto ad altre categorie di soggetti.

In conclusione, ritengo auspicabile che la battaglia radicale diretta alla ridefinizione del regime fiscale di alcuni immobili di proprietà degli enti ecclesiastici si trasformi in una rimeditazione organica di alcuni aspetti del diritto ecclesiastico vigente in Italia. Respingendo tanto il laicismo ostile quanto un anacronistico favor religionis, il potere legislativo dovrà – nei prossimi anni – assolvere il compito di concretizzare il disposto degli art 19 ed 8, 1° comma Cost.  tenendo presenti i quattro punti cardinali di quella “mappa ideale”  entro cui i poteri pubblici sono ormai (strettamente) vincolati a muoversi: la fine del “confessionismo in senso cattolico” (sia normativo sia di costume), i principi di uguaglianza e non discriminazione per motivi di religione, la bilateralità (che però non osta ad una legge unilaterale sulla libertà religiosa), il principio supremo di laicità.


Autore: Vincenzo Pacillo

Nato a Roma nel 1970, si è addottorato in Diritto ecclesiastico e canonico nell’Università degli studi di Perugia. Successivamente è stato ricercatore in Diritto ecclesiastico e canonico presso l'Università degli studi di Milano. Attualmente è professore associato di Diritto ecclesiastico e delle religioni nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Modena e Reggio Emilia e insegna Diritto ecclesiastico svizzero nella Facoltà di Teologia di Lugano. Autore di tre monografie e di diversi scritti su tematiche relative ai rapporti tra Stati e confessioni religiose, è membro del comitato di redazione della rivista “Daimon”.

One Response to “Oltre l’Ici, i veri nodi della politica ecclesiastica italiana”

  1. Gianfranco Macrì scrive:

    L’analisi di Vincenzo Pacillo, impeccabbile sotto il profilo tecnico-giuridico – trattandosi di questioni su cui egli da tempo svolge studi approfonditi e generalmente apprezzati in dottrina – mi invita solo a rimarcare due aspetti, connessi tra loro, che ritengo essere centrali della politica ecclesiastica italiana. Sicuramente, il perdurare di quel “confessionismo di costume” derivante dalla logica dei “diritti riflessi” cara al regime fascista, sbilancia la rilevanza costituzionale del fattore religioso “a favore” delle confessioni – e dunque della dinamica bilaterale (concordato e intese) – e non delle libertà religiose delle persone (art. 19 Cost.). Da qui il progressivo potenziamento del potere discrezionale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, la cui azione – in assenza di una legge generale sulle libertà religiose – ha finito col determinare uno svilimento pratico del principio laicità (connesso all’uguaglianza di tutte le formazioni sociali a carattere religioso) che correttamente Pacillo pone al centro della sua analisi. Da qui il perdurare di un modus operandi più sensibile agli interessi dei gruppi più forti (Chiesa cattolica e confessioni con intesa) che non della religione come fattore sociale necessitante di un approccio politico e legislativo orientato alla soddisfazione dei bisogni delle persone e dopo delle organizzazioni. Un cambiamento di rotta, auspicabile quanto tutto “in salita”, comporterebbe, conseguenzialmente, la messa in discussione di una serie di privilegi assolutamente incompatibili col sistema di legalità costituzionale interno e sovranazionale.

Trackbacks/Pingbacks