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Giustizia, una riforma costosa, inutile e peggiorativa

– Le ultime settimane hanno registrato un’inattesa reviviscenza riformatrice sul versante economico e della giustizia. Ciò dovrebbe costituire il principale sintomo dell’ottimo stato di salute di cui gode l’esecutivo, che per l’appunto sarebbe pronto a rivoluzionare la disciplina vigente e porre le fondamenta per una vigorosa crescita economica e per un sistema giuridico più efficiente e giusto.

Di fronte alle mirabili prospettive, è naturale nutrire qualche motivo di scetticismo, se non altro perché la lunga parabola politica berlusconiana ci ha ormai abituati a proclami altisonanti, aventi il fine di imporre, o talvolta sottrarre, alla pubblica opinione alcuni temi e soprattutto di promuovere il prodotto in vista degli appuntamenti elettorali (in ogni caso a maggio si vota per le amministrative).
Ciononostante, si vuole prendere sul serio la volontà riformatrice manifestata e cercare di effettuare una prima analisi sulla c.d. riforma della giustizia.

Innanzi tutto, bisogna premettere due brevi notazioni metodologiche:
1)    Il persistente approccio palingenetico alle riforme costituzionali in luogo della prassi della c.d. manutenzione costituzionale determina l’incremento delle probabilità di insuccesso delle stesse o comunque, a causa anche della loro unilateralità, in caso di successo riduce la condivisione del testo costituzionale vigente (prassi invero introdotta dal centro sinistra con la riforma del Titolo V, per giunta in prossimità della fine della legislatura);
2)    La necessità di ripristinare l’originario grado di rigidità della Costituzione che l’introduzione di meccanismi maggioritari nei sistemi elettorali ha sostanzialmente indebolito (D’Atena), mediante la sovrarappresentazione parlamentare delle forze politiche di maggioranza.

Premesso ciò, ora saranno presi singolarmente diversi i principali punti della riforma della giustizia che dovrebbero essere: immunità parlamentare; riforma della Consulta; separazione delle carriere con sdoppiamento del CSM e incremento del potere disciplinare, ma non solo, del Guardasigilli; responsabilità civile dei magistrati; intercettazioni e, last but not least, processo breve.

Immunità parlamentare: sono note le vicende che hanno contraddistinto l’istituto dell’originaria autorizzazione a procedere, le sue degenerazioni applicative e le conseguenti modifiche legislative intervenute nel pieno del ciclone Mani Pulite. La disciplina vigente pertanto evidenzia obiettivamente l’assenza di un idoneo filtro costituzionale che consenta lo scrutinio dell’eventuale fumus persecutionis.
Ciò può astrattamente determinare abusi della funzione inquisitoria anche per ragioni politiche o comunque alterare il fisiologico corso dell’attività pubblica. Di conseguenza, non si ha alcuna difficoltà a riconoscere che sarebbe opportuna la previsione di un idoneo filtro costituzionale, purché emendato degli errori del passato. Infatti, ciascuna ipotesi di giurisdizione esclusivamente domestica ha finora dato deludenti risultati nel nostro ordinamento giuridico. Sarebbe pertanto preferibile la soluzione spagnola, che prevede un eventuale controllo della Corte costituzionale nel caso di denegata autorizzazione, oppure, se si vuole evitare il coinvolgimento della consulta (l’attuale imbarbarimento istituzionale può fare temere un’eventuale guerra contro la stessa nel caso in cui addirittura “osasse” ribaltare il pronunciamento parlamentare), la previsione di una maggioranza qualificata per sottrarre il potere di diniego alla maggioranza.

La riforma della Corte costituzionale: la previsione di un quorum dei due terzi per l’accertamento dell’incostituzionalità di un atto legislativo è la più chiara prova dell’incultura costituzionale di molti influenti esponenti della c.d. seconda repubblica. La Corte costituzionale non è un’assemblea legislativa, non avrebbe quindi senso trapiantarvi meccanismi che rispondono ad altre logiche, pena il venir meno del ruolo di garanzia incompatibile con la presunzione di politicizzazione delle sue decisioni e l’assurda creazione della figura delle leggi “incostituzionali, ma non troppo” (ossia leggi incostituzionali per la maggioranza anche assoluta dei giudici).
È intuitivo che una misura del genere provocherebbe un forte rischio di impasse decisionale e quindi una sostanziale neutralizzazione della Corte. Per serietà di analisi, invece, l’obiettivo di assicurare una maggiore trasparenza nelle decisioni della Consulta potrebbe essere garantito dall’istituto anglosassone della “dissenting opinion”, con il quale sono rese note anche le motivazioni dei giudici in minoranza. Ciò potrebbe evidenziare l’autonomia del collegio, mediante la constatazione della variabilità e contingenza della maggioranza, ma soprattutto l’emergere del dibattito costituzionalistico e dei suoi possibili sviluppi evolutivi della medesima giurisprudenza costituzionale. Infine, se in parte può essere vero il giudizio di un accresciuto ruolo della Corte questo è addebitabile per larga parte a effetti sistemici cui gli operatori politici non sono affatto estranei, con particolare riferimento:
–    allo spostamento dell’asse della produzione legislativa dal Parlamento al Governo (basti dire che nel 2010 sono stati più i decreti legislativi che le leggi e che più di due terzi delle leggi approvate sono leggi di conversione dei decreti-legge o di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali);
–    alla notevole diffusione di interventi legislativi parziali, se non provvisori;
–    al forte accrescimento della conflittualità fra Stato e Regioni.

Separazione delle carriere, sdoppiamento del CSM e aumento dei poteri del Guardasigilli: esaminando la questione anche in questo caso, sgombri dai pensanti condizionamenti dell’attualità politica, è possibile sostenere che indubbiamente la separazione dell’attività inquirente e giudicante è la regola basica degli ordinamenti liberaldemocratici, con due sole eccezioni: la Francia e l’Italia. Le ragioni principali di questa eccezione sono da rinvenire nei loro trascorsi napoleonici e fascisti, a dimostrazione che “l’unicità della magistratura come corpo sia storicamente associata al trionfo di regimi autoritari piuttosto che liberali” (Luzzatto).

Ma se quindi non è vero che l’unitarietà del corpo giudiziario sia condizione necessaria per l’autonomia e indipendenza della magistratura, lo è invece la separazione costituzionale dei poteri. Ecco perché pare possibile sostenere che la separazione delle carriere non comporta necessariamente lo stravolgimento costituzionale del CSM – se non ovviamente nell’adeguamento della sua composizione – né tantomeno il suo sdoppiamento che, oltre ad essere inutilmente costoso (si tratterebbe di un altro organo costituzionalmente rilevante, di cui non c’è assolutamente bisogno), potrebbe essere dannoso nella misura in cui verosimilmente vedrebbe ampliarsi la sfera di influenza politica. Da questo punto di vista, l’annunciato aumento dei poteri del Guardasigilli è un cattivo presagio.

Responsabilità civile: la problematica è un argomento che già in passato ha creato un clima di conflittualità, con particolare riferimento  ad una famosa consultazione referendaria che ha comportato l’abrogazione di una disciplina particolarmente restrittiva. La materia è stata quindi disciplinata dalla legge 13 aprile 1988, n. 117. In verità, già l’analisi superficiale del testo in vigore, evidenzia che dal punto di vista normativo c’è poco da cambiare. Quindi, il sostanziale fallimento di questa disciplina va eventualmente ricercato altrove: una possibile causa potrebbe essere la scarsa incisività delle forme di giurisdizione domestica. In definitiva, è possibile che il correttivo processuale previsto dalla normativa vigente, ossia lo spostamento di competenza onde evitare che la causa sia trattata da un giudice del medesimo ufficio, sia insufficiente. Allora, forse, potrebbe avere senso indagare possibilità di affidare la materia ad un altro plesso giurisdizionale, ad es. la giurisdizione contabile, scelta che potrebbe superare, forse, il giudizio di costituzionalità, in considerazione della iniziale responsabilità statale per il risarcimento dei danni, ferma restando a certe condizioni l’azione di rivalsa nei confronti del singolo magistrato.

Intercettazioni e processo breve: in relazione alle intercettazioni, l’analisi non può che essere molto generica, al limite dell’approssimazione, poiché non è ancora noto quale testo sarà adottato dal CdM, se quello arenatosi alla Camera o quello approvato dal Senato che già aveva sollevato numerosissime, fondate e autorevoli critiche. In particolare, in ambedue i casi, sarà necessario comprendere esattamente la finalità che si intende perseguire. Finalità che saranno chiare dalla formulazione testuale dei provvedimenti, anche con riferimento alla eventuale disciplina transitoria o efficacia retroattiva, sempre disegnate su misura di specifiche esigenze difensive.

L’ultima considerazione ci permette di esprimere una valutazione globale della riforma che il Governo sembra mettere in cantiere. Infatti, pur nell’eterogeneità dei provvedimenti in discussione, pare potersi scorgere un disegno unitario che li sorregge: l’ampliamento della sfera del potere governativo, anche attraverso una maggiore area di sostanziale irresponsabilità penale, e la contestuale neutralizzazione di ogni istanza di controllo che concretamente potrebbe ostacolarlo, mediante l’assoggettamento (si pensi alla ridotta autonomia parlamentare, sempre più organo di registrazione delle scelte governative come dimostra lo spostamento dell’asse di produzione normativa, nonché la prassi dei decreti omnibus) o l’indebolimento (sdoppiamento del CSM, maggioranza qualificata della Consulta, disciplina liberticida delle intercettazioni, amnistia occulta sotto forma di processo breve, responsabilità civile come sanzione punitiva).

Se è questo il disegno complessivo, non si può non essere in totale disaccordo, malgrado i lodevoli spunti di ogni diverso provvedimento (equilibrio tra potere politico e giudiziario, separazione delle carriere, rafforzamento della responsabilità civile, maggior rispetto della privacy, predeterminazione legale della durata massima dei processi) che se seriamente svolti potrebbero contribuire all’ammodernamento del nostro sistema giudiziario.

In definitiva, così come annunciata la riforma della giustizia pare sia vissuta come la battaglia finale, anche se l’augurio è di essere smentiti dai fatti, perché si ha la piena consapevolezza che qualunque sarebbe il suo esito, alla fine avremmo un’Italia peggiore, più cattiva e ingiusta.


Autore: Giacomo Canale

Consigliere della Corte costituzionale e dottorando in diritto pubblico presso l'Università degli Studi di Roma Tor Vergata, dove collabora con la cattedra di diritto costituzionale. Ha frequentato il 173° corso varie Armi dell'Accademia Militare di Modena e prestato servizio in qualità di addetto di sezione presso il Reparto Affari Giuridici ed Economici del personale dello Stato Maggiore dell'Esercito. Le opinioni qui espresse sono strettamente personali e non impegnano l'istituzione di appartenenza

7 Responses to “Giustizia, una riforma costosa, inutile e peggiorativa”

  1. Lucio Scudiero scrive:

    La triste verità, purtroppo, è che finchè ci sarà Berlusconi in giro, di queste cose non si può nemmeno parlare perchè, per quanto lodevoli gli spunti e le intenzioni, finiscono col divenire strumentali alle sue personali esigenze di difesa. E anche per questo la stagione berlusconiana va superata.

  2. Macchè, in questo paese, finchè sarà vietato domandarsi: perchè una democrazia dà questi risultati e perchè dobbiamo essere guidati dai peggiori e non dai migliori; possiamo fare tutte le riforme che vogliamo, le cose andranno sempre peggio. michelericciardi.mr@gmail.com; pessimista cronico e ultimo della classe.

  3. Serena Sileoni scrive:

    Purtroppo condivido la constatazione di Lucio. E’ un peccato, perché alcune cose della riforma sono, a mio avviso, buone.
    Sull’immunità parlamentare, in fondo noi abbiamo già il conflitto di attribuzioni, no?
    Sulla dissenting opinion, ci ho riflettuto molte volte e non credo che potrebbe affatto funzionare per l’Italia. Ma questa è una mia opinione extragiuridica, più sociologica, se volete.
    Il problema della magistratura, cmq, come emerge anche dall’articolo, è la sua totale assenza di responsabilità.
    Ringrazio comunque l’autore per questa panoramica,
    S

  4. Giacomo Canale scrive:

    Ringrazio voi per avere avuto la bontà di leggermi.
    Sulla dissenting opinion ho anch’io molte perplessità circa la possibilità di essere trapiantata nella nostra cultura giuridica e istituzionale in modo indolore, ma è una soluzione tecnica già sperimentata dal costituzionalismo se lo scopo è di garantire una maggiore trasparenza dell’operato della corte.
    Sull’immunità, credo che al di là delle vicende berlusconiane il problema esista e andrebbe risolto con equilibrio.
    E, forse, il conflitto di attribuzioni non è il mezzo più appropriato poichè vi possono essere ipotesi (e sono le più numerose) in cui non sussista alcun dubbio sulla competenza delle attribuzioni, ma il sospetto di un intento persecutorio a fronte dell’inconsistenza dell’impianto accusatorio e oggi non vi è nessun rimedio. Non intendo affermare che ciò sia già successo, ma il problema è che potrebbe accadere.
    Sulla considerazione di carattere politico, vorrei tento potervi dare torto, ma è la constatazione amara della realtà.

  5. lodovico scrive:

    Per sorridere, il caso Tortora in Italia, dopo le incisive riforme del centrosinistra e del centrodestra, é un ricordo. Errori di questo genere non potranno più accadere. Il problema é inesistente, si deve solo applaudire tutto ciò che la magistratura sostiene.
    In attesa di una controriforma che annulli la presunzione di innocenza, il vulnus democratico vero orrore costituzionale.

  6. Francesco scrive:

    ma io pensavo che in Francia ci fosse già la separazione delle carriere. Inffatti i magistrati inquirenti non hanno lo stesso regime giuridico dei magistrati giudicanti. Ci sono anche due sezioni dell’organo di autogoverno della magistratura. Correggetemi se sbaglio.

  7. Giacomo Canale scrive:

    Gentile Francesco non ti sbagli eppure ancora oggi permane, nonostante ciò, l’unitarietà del corpo giudiziario. Ciò che ho voluto evidenziare nell’articolo, con la necessaria approssimazione che ogni operazione di sintesi comporta, è che nella storia delle istituzioni l’idea del corpo unico giudiziario è stata espressione di ordinamenti autoritari e la loro sopravvivenza testimonia questo passato, anche se naturalmente inserita in un diverso ordine costituzionale e quindi con gli opportuni correttivi, che, come hai avuto la cortesia di sottolineare, in Francia sono stati più affini alle soluzioni tradizionalmente liberali.

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