Si può sciogliere una Camera soltanto? La parola ai Costituenti

– In questi giorni non si parla d’altro: il Presidente del Consiglio, ed altri esponenti del PDL, hanno ipotizzato – nel caso in cui solo la Camera dei Deputati sfiduciasse il Governo – che il Presidente della Repubblica sciolga solo la Camera “ribelle”.

Da qui, le più disparate reazioni, nessuna delle quali, però, strettamente giuridica: cercherò brevemente di evidenziare alcuni aspetti della questione, trattandola esclusivamente in punto di diritto.

Innanzi tutto, ritengo importante analizzare la prassi: non è mai accaduto che, per la sfiducia di una sola Camera (quale che fosse) il Presidente della Repubblica abbia sciolto solo la Camera “sfiduciante”(da ultimo, si veda l’esperienza del Governo Prodi).

E’ pur vero che si rinvengono alcuni casi di scioglimento di una sola Camera, e precisamente del Senato, negli anni 1953, 1958 e 1963: ma, in quei casi, lo scioglimento fu motivato dalla necessità consentire la contemporanea elezione di Camera e Senato, i quali, sino alla riforma costituzionale del 1963, avevano durata temporale diversa(5 anni Camera Deputati – 6 anni Senato).

Ciò posto, l’art. 88 della Costituzione prevede che “Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse.”

Cosa abbia condotto a tale formulazione (che sembra rimandare solo al prudente apprezzamento presidenziale la scelta tra le due opzioni: sul punto, pare illuminante il commento del Costituente Costantini, che sottolineò come “non si parla — perché non è possibile fare una casistica — delle ragioni che possono determinare o imporre un provvedimento di questo genere. Si dice «può», e non si dice altro, perché altro non si può dire…”), e quindi quale sia la reale estensione del potere presidenziale di scioglimento, si deve rinvenire nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente.

Il 4 settembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione iniziò ad esaminare la prima bozza di articolo di quel che sarà poi l’art. 88, così articolata:  “La Camera dei Deputati può essere sciolta prima della scadenza del termine per deliberazione propria a maggioranza assoluta di voti. Può essere sciolta dal Presidente della Repubblica in seguito a voto della Camera e del Senato”.

Tale prima formulazione derivava certamente dal fatto che, inizialmente, si pensava di differenziare le due Camere, che avessero diversi poteri, stabilendo un collegamento stabile ed istituzionale tra Senato e Regioni, e che in diversi Stati la “Camera Alta” non poteva essere sciolta.

Su tale bozza si sviluppò il primo dibattito: il 5 settembre il Costituente Tosato propose “un Capo dello Stato distinto dal Capo del Governo, che sia un elemento di moderazione, imparziale, cioè in possesso delle cosiddette funzioni neutre; ma che abbia, sia pure limitato con ogni avvedutezza, il potere, in determinati momenti, di dissoluzione delle Camere nel caso di gravi difficoltà fra governo e Camere stesse”.

Il 21 dicembre 1946 il Costituente Mortati rilevò quanto appresso testualmente riportato: “È stato anche accennato all’ipotesi di addivenire allo scioglimento delle Camere in caso di dissenso tra esse e il Governo a proposito di una singola legge. A tale riguardo è sorta anche la questione se lo scioglimento debba essere richiesto per tutte e due le Camere o per una sola. Ma tale questione, secondo lui, si riferisce più che altro all’articolo 38, in cui si prevede l’eventualità di un dissenso fra le due Camere. Qui invece l’una e l’altra Camera verrebbero ad essere in contrasto con il Governo e, pertanto, se dovesse essere adottato il principio dello scioglimento delle Camere in caso di dissenso con il Governo a proposito di una singola legge, ambedue le Camere dovrebbero essere sciolte”.

Il 13 gennaio 1947, il Presidente Terracini pose in discussione una nuova bozza di articolo, così formulata dal Comitato di redazione: “Il Presidente della Repubblica può convocare le Camere e, sentito il parere dei loro Presidenti, può scioglierle”. A questo testo, il Costituente Nobile propose il seguente emendamento: “Se nel corso di un medesimo periodo di dieci mesi abbiano avuto luogo due crisi ministeriali in seguito a voto di sfiducia dell’Assemblea Nazionale o di una delle due Camere, queste potranno essere sciolte con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Consiglio dei Ministri. In nessun altro caso le Camere potranno venire sciolte prima del termine normale della legislatura”.

Il 22 ottobre 1946, il Costituente Vanoni pose “il quesito se, sciolta la prima Camera, si debba automaticamente considerare sciolta anche la seconda, oppure no; e domanda che la Sottocommissione sancisca esplicitamente uno dei due principî, tenendo presente che la questione potrebbe anche esser risolta stabilendo il concetto che la seconda Camera non possa mai essere sciolta prima del termine assegnatole. Fa presente poi un altro problema importante: quello di stabilire se le due Camere debbano avere una durata costituzionalmente autonoma, oppure la medesima durata: in disaccordo con le osservazioni dell’onorevole Lussu, ritiene che la seconda Camera debba avere una durata diversa da quella della prima, così da rappresentare un anello di congiunzione fra una legislatura e l’altra, dando continuità alla vita legislativa del Paese”.

La Commissione per la Costituzione ha poi approvato il testo nella seguente formulazione: “Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere”.

Sin qui, quindi, le Camere “simul stabunt aut simul cadent”: o le Camere rimangono entrambe in vita, oppure entrambe vengono sciolte.

Il 22 ottobre 1947, il Presidente Terracini pose in discussione dell’Assemblea l’emendamento del Costituente Colitto, così articolato: “Alle parole: sciogliere le Camere, sostituire: sciogliere entrambe le Camere o anche una sola di esse”. Nello svolgimento dell’emendamento, il proponente disse “Io mi sono domandato: può il Capo dello Stato sciogliere anche una soltanto delle Camere? Se a questo interrogativo possiamo rispondere affermativamente, è opportuno formulare la norma in guisa che nessun dubbio sorga in proposito”.

Il 24 ottobre 1947, il Presidente Terracini chiese il parere della Commissione sugli emendamenti; il Costituente Tosato, sull’emendamento da ultimo richiamato, così lo espresse: “Secondo l’onorevole Colitto bisognerebbe precisare che il Presidente può sciogliere entrambe le Camere o anche una di esse. Il testo della Commissione è generico, dice semplicemente: il Presidente può sciogliere le Camere. Ma io credo che il testo del progetto comprenda implicitamente questa proposta esplicita fatta dall’onorevole Colitto. Faccio una ipotesi. La Camera dei deputati dura cinque anni, il Senato sei anni. Nel giro di poche legislature l’elezione del Senato, salvo scioglimenti anticipati, potrà cadere dopo due o tre anni da quella della Camera dei deputati; e con l’elezione del Senato manifestarsi una situazione politica totalmente cambiata, cambiata tanto da infirmare il valore rappresentativo della Camera dei deputati, eletta precedentemente. Ritengo che in questo caso, il Presidente della Repubblica possa sciogliere soltanto la Camera dei deputati, e non il Senato appena uscito dal suffragio popolare. Comunque, la Commissione non è contraria a questa precisazione proposta dall’onorevole Colitto”.

Può inoltre aiutare allo scopo che qui ci si è prefisso riportare la risposta che nella medesima data venne data su un emendamento che poneva alcune condizioni al potere presidenziale di scioglimento: “Questa arbitrarietà di un termine vale anche per l’altro requisito positivo posto dall’onorevole Carpano: cioè lo scioglimento è possibile soltanto in quanto siano intervenute due crisi nel giro di un semestre. Questo requisito positivo da un lato è arbitrario, dall’altro, in definitiva, potrebbe portare alla conseguenza di subordinare sempre l’esercizio del potere di scioglimento da parte del Presidente alla volontà delle Camere; perché è evidente che, se lo scioglimento è possibile soltanto in quanto le Camere votino la sfiducia al Governo due volte nel giro del semestre, le Camere che non vogliono restare sciolte, potranno facilmente rinviare il voto di sfiducia poco dopo il decorso del semestre dalla crisi precedente, rendendo così sempre impossibile lo scioglimento”.

Alla luce di tale dibattito, l’art. 88 venne approvato nella formulazione che oggi conosciamo.

Da quanto sopra, emerge un potere discrezionale del Presidente della Repubblica, che ben potrebbe sciogliere solo la Camera che sfiduciasse il Governo, ove ritenesse – ad esempio – che la Camera che avesse, per contro, votato la fiducia, mantenga il proprio “valore rappresentativo”, in presenza di una immutata “situazione politica” del Paese; come, per converso, potrebbe sciogliere entrambe le Camere, pur in presenza di un voto disgiunto, ove in vece ritenesse che la sfiducia votata da una di esse rappresenti la effettiva “situazione politica” del Paese.

Non vi è chi non veda l’estrema delicatezza della questione, soprattutto alla luce della contrapposizione feroce tra i variegati schieramenti, e le possibili, devastanti implicazioni derivanti dall’ampiezza di tale potere, non ultima la possibile mancata controfirma da parte del Presidente del Consiglio del DPR che sciogliesse entrambe le Camere, pur in presenza di sfiducia votata da una sola delle stesse”, con un contrasto istituzionale senza precedenti.

E’ pur vero che in dottrina si sostiene che “Nel caso di scioglimento, invece, non e’ sostenibile che la controfirma del decreto sia dovuta e che il Governo in carica non possa in alcun modo opporsi, dissociando la propria responsabilità. Se non altro, bisogna riconoscere che lo stesso Governo già dimissionario, qualora non fosse convinto dell’opportunità politica della decisione del Capo dello Stato, sarebbe in grado d’insistere nelle sue dimissioni, negando conseguentemente il proprio apporto a qualsiasi ulteriore atto di straordinaria amministrazione o di grande rilievo politico, come quello di dissoluzione delle assemblee parlamentari (…)” (Paladin, Diritto costituzionale, seconda ed., 1995, parte III, cap. IV, pag. 474), ma certo nessuno (se non la Corte Costituzionale, a seguito di ricorso del Presidente della Repubblica per conflitto di attribuzioni) potrebbe superare l’eventuale impasse derivante da tale situazione (certo non improbabile, ad avviso di chi scrive).

In conclusione, che Dio ce la mandi buona.


Autore: Giuseppe Naimo

Nato a Locri nel 1965, Avvocato cassazionista dal 2003, è in servizio dal 2001 presso l’Avvocatura della Regione Calabria. Ha collaborato alla redazione del “Manuale di Diritto Amministrativo”, di R.GAROFOLI – G.FERRARI, edito da Neldiritto editore, 2008. Pubblica articoli su alcune delle più importanti riviste giuridiche on line italiane (Lexitalia; Federalismi; Nel Diritto.it; Diritto dei Servizi Pubblici).

9 Responses to “Si può sciogliere una Camera soltanto? La parola ai Costituenti”

  1. Piercamillo Falasca scrive:

    Squisito questo articolo-ricognizione di Giuseppe Naimo. Complimenti al nostro.

  2. caso scrive:

    c’è poco da chiacchierare
    c’è scritto anche una sola diess, quindi si può
    punto

  3. Parnaso scrive:

    Bella ricostruzione del senso che i costituenti davano al potere di cui all’art. 88. E scusate l’intrusione dell’argomento,mi piacerebbe che qualcuno facesse lo stesso lavoro, la stessa ricerca sulla genesi dell’art 29 della “famiglia come società naturale fondata sul matrimonio” per capire se il nostro ordinamento, secondo lo “spirito dei costituenti”, non possa prevedere o meno coppie di fatto o coppia di uguali: mi ricordo che la Corte Costituzionale ad ottobre ha bocciato l’equiparazione in quanto non contemplata dal nostro ordinamento.

  4. Carmelo Palma scrive:

    No, la Corte ha detto che non era incostituzionale l’assenza di una legge in materia, non che, qualora in Parlamento la approvasse, essa sarebbe incostituzionale.

  5. resta comunque, pure ammessa, a stretto dettato costituzionale, la possibilità, il problema dell’opportunità:

    mettiamo l’ipotesi che napolitano sciolga la sola camera, si va a votare a marzo e vince il centrosinistra (improbabile) poi che facciamo? ci troviamo con le camere discordi e andiamo a votare di nuovo per il senato a giugno? le comiche…

    sono stato volutamente semplicistico, e sono cosciente di non aver spiccato di originalità, ma mi pare che tutti (non mi riferisco all’articolo, che vuole parlare d’altro, e lo fa ottimamente) si concentrino o sull’aspetto meramente formale o su quello strettamente politico, senza considerare le conseguenze pratiche della situazione

  6. civico scrive:

    L’art. 94 della costituzione cita:
    ” Il governo deve avere la fiducia delle due camere.
    Ciascuna camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale.[…] ”
    Quindi la fiducia di una camera porta ugualmente ad una crisi di governo! Che valga il principio di interpretazione della costituzione da parte del PdR? Mha… che la consuetidine ci aiuti!

  7. inutile scrive:

    Neanche è mai accaduto che il presidente della camera, facesse partito uscendo da coalizione che l’ha votato e facesse colloqui politici usando montecitorio. Quindi si può fare tutto, figurarci qualcosa che è anche previsto dalla costituzione

  8. Roberto A scrive:

    @Civico:e che c’entra quello che hai scritto tu,con il potere del Presidente della Repubblica di poter sciogliere anche solo una camera?Certo che la sfiducia in una camera porta alla caduta del governo,ma cio non c’entra nulla con il fatto che il PdR possa sciogliere magari anche solo la camera.E se dalle votazioni uscisse una maggiornaza uguale a quella del Senato,possa il PdR dare di nuovo l’incarico a Berlusconi per fare un altro governo.

  9. Pericle scrive:

    Anzitutto grazie a Naimo per l’articolo.
    Devo dire che la materia è alquanto ostica. proprio oggi, dopo che nei giorni scorsi ho parlato con diversi amici della questione, ho ripreso l’Amato-Barbera..
    Anche li, alla voce “scioglimento delle Camere” articolo 88 si discute di casi abbastanza ordinari, ma non si sfiora la problematica “sciogliere le Camere o anche una sola di esse”. Sorprendentemente, seguendo l’iter rintracciato da Naimo sembra quasi che anche i Costituenti si siano affidati al futuro, ai posteri, cioè a noi..
    A mio avviso (ma non sono un costituzionalista, tanto meno un impiegato del diritto) bisogna comunque tenere ben fermi dei principi, e porli a premessa di ogni riflessione:
    La funzione legislativa è svolta dal Parlamento (Camera e Senato), un solo ramo del Parlamento non potrebbe legiferare da solo.
    Il Governo vive della fiducia della maggioranza parlamentare, anch’essa emanazione delle due Camere. una sola Camera non può tenere in piedi un Governo.
    Il nostro sistema è il cd bicameralismo perfetto. stesse funzioni, stessa durata. ( si può discutere di camabire questo sistema, ma è tutt’altro paio di maniche)
    Sciogliere le Camere implica elezioni.
    Sciogliere “una sola di esse” implica elezioni per “una sola di esse”?
    Insomma sembra proprio che quel “una sola di esse” sia un corpo semi-estraneo all’articolato costituzionale, quasi un lembo di carta lasciato aperto per ricollegarsi ad eventuali ed ipotetiche evoluizioni, che ad oggi comunque non si sono verificate.

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