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Sul lodo Alfano troppe confusioni: tra fine e mezzo, tra politica e diritto

– L’approssimarsi della discussione, davanti alla Corte Costituzionale, della questione di legittimità costituzionale della L. 124/08 (c.d. “lodo Alfano”), ha scatenato – come è ovvio, verrebbe da dire, visto che non siamo un Paese “normale”  – un dibattito accesissimo, spesso però estraneo agli argomenti tecnici, unici che dovrebbero guidare le valutazioni in materie così delicate.
Non ultimo, per estremo paradosso, l’argomento – evidentemente metagiuridico – speso dell’Avvocatura dello Stato in ordine alle possibili dimissioni del premier in caso di declaratoria di illegittimità della norma: in disparte la circostanza che lo stesso Presidente del Consiglio ha escluso vigorosamente tale possibilità, pare perlomeno singolare che l’Organo tecnico, che patrocina l’Istituzione, e non la persona fisica che ricopre al momento l’incarico, tenti di utilizzare simile espediente.

Mi permetto, ora, di tentare di offrire qualche spunto di riflessione sul punto, prima che la Consulta risolva la questione.
Il primo è quello relativo – per usare le parole utilizzate nella relazione illustrativa del disegno di legge di iniziativa governativa – all’assunto secondo il quale le cariche istituzionali prese in considerazione sarebbero “anche omogenee tra loro, con riguardo sia alla fonte d’investitura, che promana dalla volontà popolare e, dunque, dall’articolo 1 della Costituzione, sia al munus esercitato, che ha natura eminentemente politica”.
Con il dovuto rispetto, questa asserzione di “omogeneità” pare francamente discutibile, ed anzi fu fonte della (a mio  avviso, non superata) obiezione della Corte Costituzionale alla precedente normativa di settore: al punto 8 del “Considerato in diritto” della sentenza 20.1.2004, n° 24  si legge, infatti, che la norma violava l’art. 3 della Costituzione in quanto “accomuna in unica disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura ma anche per la natura delle funzioni”.

Parrebbe certamente riduttivo ritenere che l’esclusione del Presidente della Corte Costituzionale dai soggetti ai quali, in forza della nuova normativa, la sospensione possa applicarsi, abbia consentito di “omogeneizzare” le posizioni. 
La norma, così come oggi formulata, riguarda le 4 più alte cariche dello Stato, e cioè Presidente della Repubblica, Presidente del Senato, Presidente della Camera e Presidente del Consiglio dei Ministri: ma, di tali 4 cariche, l’unica che derivi da “nomina” – e, in qualche misura, dalla “volontà popolare” – è quella del Presidente del Consiglio (art. 92 Cost.), mentre le altre (artt. 63 e 83 Cost.) derivano da elezione da parte del consesso che la Costituzione ha a ciò designato per ciascuna di tali elezioni (ciascuna Camera per il suo Presidente; Camere in seduta comune integrate ai sensi dell’art. 83, c.2, Cost. per il Presidente della Repubblica), ma non certo direttamente dal corpo elettorale, o dal corpo elettorale con un procedimento di secondo grado, il che rende non proponibile la tesi dell’investitura popolare per i Presidenti della Repubblica e delle Camere.
Inoltre, data per acclarata l’inconciliabile differenza tra i concetti di “nomina” ed “elezione”, anche le funzioni che tali cariche sono chiamate a svolgere sono talmente diverse da poter essere difficilmente ricondotte ad un concetto di “omogeneità”, tanto meno in relazione ad un’indicazione amplissima e generica quale la natura “politica” delle funzioni stesse.

Altro spunto che vorrei offrire, è quello relativo alla reiterabilità della sospensione, disciplinata dall’ultimo alinea del c.5.     
La norma esclude la reiterabilità “salvo il caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura”: da tale formulazione, a mio avviso, scaturiscono alcuni problemi.
La formulazione – anche per espressa indicazione contenuta nella relazione – fa sì che l’unica ipotesi di reiterabilità sia riservata al Presidente del Consiglio dei Ministri che, a seguito di crisi di governo, dovesse ricevere un nuovo incarico nel corso delle medesima legislatura.
Proprio tale circostanza, a mio sommesso avviso, crea una prima, ingiustificabile disparità: considerate le sostanzialmente condivisibili finalità del “lodo” ( tutelare l’interesse al sereno svolgimento delle funzioni che fanno capo alle più alte cariche dello Stato), ed eventualmente superata l’obiezione in punto di omogeneità tra fonti di investitura e funzioni svolte dai 4 Presidenti, la ratio di tale diversità di trattamento (“La diversa durata delle quattro alte  cariche indicate nel comma 1, in relazione ai termini previsti negli articoli 60 e 85 della Costituzione, e la possibilità di una nuova nomina del Presidente del Consiglio dei ministri hanno tuttavia imposto di prevedere, per quest’ultima carica, una limitata eccezione alla regola della non reiterabilità, nel caso del nuovo incarico assunto nella stessa legislatura”) non pare immune da critiche.
Infatti, ammessa in linea di principio l’eccezione alla non reiterabilità della sospensione, risulta difficile giustificare la circostanza che, ove –  in ipotesi –  a seguito di crisi di governo il Presidente della Repubblica dovesse nominare nel corso delle stessa legislatura il Presidente della Camera o del Senato a guidare un governo “istituzionale”, il nuovo Presidente del Consiglio si troverebbe nella nuova carica privo di copertura, in quanto non si tratta di “nuova nomina”, ma di passaggio da carica elettiva a carica derivante da nomina; analoga questione si porrebbe, inoltre, nel caso di elezione – sempre nel corso della medesima legislatura – del Presidente del Senato o del Presidente della Camera o del Presidente del Consiglio a Presidente della Repubblica.
In sostanza, ove venisse acclarata l’effettiva omogeneità di investitura e funzioni tra tutte le cariche oggetto del provvedimento, parrebbe irragionevole differenziarne il trattamento solo in relazione alla (possibile) durata della carica durante l’arco temporale prescelto (la legislatura).
Pertanto, delle due l’una: o il principio della non reiterabilità non trova eccezione alcuna (circostanza certamente preferibile, in quanto eviterebbe di prevedere deroghe di alcun tipo al principio statuito, e sancirebbe definitivamente l’effettiva omogenietà tra le cariche), o la deroga dovrà essere garantita – sempre nell’arco temporale della legislatura – anche in caso di passaggio ad altra carica nel corso della legislatura, proprio per rispettarne il presupposto fondante, e cioè l’omogeneità tra le cariche stesse.

Altro spunto di riflessione discende direttamente dalla più volte richiamata pronuncia della Corte Costituzionale n° 24/04, e riguarda la differenziazione tra i Presidenti di Senato, Camera e Consiglio dei Ministri, ed i componenti della Camere e del Consiglio dei Ministri: la Corte infatti, censurò la precedente norma, in quanto “distingue, per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti. Né vale invocare, come precedente e termine di comparazione, l’art. 205 cod.proc.pen. il quale disciplina un aspetto secondario dell’esercizio della giurisdizione, ossia i luoghi in cui i titolari delle cinque più alte cariche dello Stato possono essere ascoltati come testimoni”.
A tale obiezione la nuova norma non sembra opporre alcun nuovo o diverso argomento (ed infatti la relazione sul punto nulla dice); anche sotto tale profilo non pare che la mera espunzione del Presidente della Corte Costituzionale dal novero della cariche che possono beneficiare della sospensione valga a risolvere i problemi evidenziati dalla Corte. 

L’ultimo (ma non ultimo) spunto è quello relativo allo strumento che si intende utilizzare, e cioè la legge ordinaria.
E’ stato infatti da più parti autorevolmente ipotizzato che la materia necessiti di disegno di legge costituzionale: deve però riconoscersi che la tesi esposta non pare fondata.
Infatti, non solo la sentenza della Corte Costituzionale n° 24/04 neanche ipotizza la necessità di tale strumento, ma – dopo aver chiarito, al punto n° 3 del Considerato in diritto, che la normativa che disciplina la questione riguarda una “sospensione del processo penale”, e che quindi “ è oggetto non di una disciplina generale, bensì di specifiche regolamentazioni dettate con riguardo alla diversità dei presupposti e delle finalità perseguite” – elenca le 4 tipologie di sospensioni.
Ma tutte le ipotesi prese in considerazione dalla Corte – ivi comprese quelle per pregiudiziale costituzionale (art. 23 L. 87/53) e per pregiudiziale comunitaria (art. 3 L. 204/58) – sono disciplinate da legge ordinaria.
Pare quindi evidente che lo strumento utilizzato – e cioè la legge ordinaria – sia assolutamente congruo rispetto alla scopo che si prefigge.   

In conclusione, un rilievo: nel confuso dibattito, cui accennavo all’inizio del presente scritto, si è sempre sovrapposta la discussione sulla liceità del fine alla discussione della liceità del mezzo.
Accordarsi sulla legittimità della finalità ultima, cui tende la normativa in esame, consentirebbe, a mio avviso, di svelenire il clima, e di trovare di comune accordo lo strumento più corretto per garantire tale finalità: ma questo, temo, non avverrà mai.


Autore: Giuseppe Naimo

Nato a Locri nel 1965, Avvocato cassazionista dal 2003, è in servizio dal 2001 presso l’Avvocatura della Regione Calabria. Ha collaborato alla redazione del “Manuale di Diritto Amministrativo”, di R.GAROFOLI – G.FERRARI, edito da Neldiritto editore, 2008. Pubblica articoli su alcune delle più importanti riviste giuridiche on line italiane (Lexitalia; Federalismi; Nel Diritto.it; Diritto dei Servizi Pubblici).

2 Responses to “Sul lodo Alfano troppe confusioni: tra fine e mezzo, tra politica e diritto”

  1. Buso Paolo ha detto:

    Egregio Avv.Naimo,
    sono un cittadino che purtroppo non ha le Sue conoscenze giuridiche che ha fatto molta fatica a seguire il Suo ragionamento,ciò nonostante penso di aver compreso quasi tutto, ma a mio modesto avviso il punto fondamentale è l’articolo 3 della ns. costituzione il quale stabilisce come lei sa la parità di tutti i cittadini davanti alla legge, il lodo Alfano viola questo principio (fatto non contastabile quando 4 persone sono più importanti di tutte le altre)e lo fa con una legge ordinaria in contrasto con una legge costituzionale, di conseguenza tale legge non può essere promulgata. Tutto il resto per me sono solo tecnicismi (anche aprezzabili) riservati ai vari azzeccagarbugli.
    saluto cordialmente Paolo BUSO

  2. Andrea Ruini ha detto:

    Anch’io non sono un esperto di diritto costituzionale, ma cercando di ragionare a lume di buon senso, mi sembra si possa sostenere di buon senso: dato che la normativa della “legge Alfano” dispone qualcosa che è in contrasto con l’articolo 3 della Costituzione (principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge), la soluzione migliore sarebbe quella di inserirla nella Costituzione. E’ quanto avviene già per l’immunità parlamentare dei parlamentari (articolo 68). Nella Costituzione francese mi pare ci sia qualcosa che riguarda il Presidente della Repubblica.

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