Federalismo fiscale e diritto comunitario: problema o opportunità? (3)

– In questo saggio Giuseppe Naimo rilegge la questione del federalismo fiscale “prossimo venturo” alla luce della disciplina comunitaria, come direzione di marcia insieme utile e obbligata per l’attuazione della legge delega in materia e più in generale per un’interpretazione ragionata e non puramente “intra-nazionale” del progetto federalista. Se il federalismo fiscale costituisce un grande processo di riordino della finanza regionale e dei meccanismi di copertura delle spese connesse all’esercizio delle funzioni essenziali, è necessario mantenere una stretta coerenza con la normativa e la giurisprudenza relativa alle compensazioni in materia di servizi pubblici di interesse economico generale – Terza parte (le altre parti: 1 e 2)

6.  LA LEGGE DELEGA.

Alla luce delle premesse relative al diritto comunitario, si deve ora fare accenno alla legge delega in materia di federalismo fiscale, accenno necessitato dall’introduzione del c.d. “costo standard”, in sostituzione del criterio afferente la spesa storica, per individuare uno dei principi generali in relazione ai quali i decreti delegati, in materia di sanità (ma, con meccanismi analoghi, anche per altre materie, quali i trasporti) dovranno provvedere alla “determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica; definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione;”(art. 2, c.1, lett. f), in modo da assicurare l’integrale copertura delle spese al costo standard.

Non vi è dubbio che un fondamentale apporto nella determinazione del “costo standard” dovrà venire dalle determinazioni della Commissione: infatti, sia nella decisione del 2005, menzionata supra, sub 5), che nella coeva disciplina comunitaria (2005/C 297/04) degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (ad eccezione del settore dei trasporti, che trova già una autonoma disciplina nei pertinenti regolamenti, e del settore del servizio pubblico di radiodiffusione che rientrano nel campo di applicazione della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione) –   con la quale sono state dettate le condizioni in base alle quali le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico che costituiscono aiuti di Stato, e che non rientrano nel campo d’applicazione della decisione 2005/842/CE possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune, a norma dell’articolo 86, par. 2 –  la Commissione ha deliberato che “ I costi da prendere in considerazione sono tutti i costi sostenuti per il funzionamento del servizio di interesse economico generale. Quando le attività dell’impresa considerata si limitano al servizio di interesse economico generale, possono essere presi in considerazione tutti i suoi costi. Quando l’impresa svolge anche attività al di fuori dell’ambito del servizio di interesse economico generale, possono essere presi in considerazione solo i costi relativi al servizio di interesse economico generale. I costi imputati al servizio di interesse economico possono coprire tutti i costi variabili connessi alla fornitura del servizio di interesse economico generale stesso, un contributo adeguato ai costi fissi comuni al servizio di interesse economico generale e ad altre attività ed una remunerazione adeguata dei capitali propri nella misura in cui essi sono destinati al servizio di interesse economico generale. I costi connessi ad investimenti, in particolare per infrastrutture, possono essere presi in considerazione quando risultano necessari per il funzionamento del servizio di interesse economico generale. I costi attribuiti ad eventuali attività diverse dal servizio di interesse economico generale devono coprire tutti i costi variabili, un contributo adeguato ai costi fissi comuni e una remunerazione adeguata dei capitali propri. Tali costi non possono in alcun caso essere imputati al servizio di interesse economico generale. Il calcolo dei costi deve rispettare i criteri precedentemente definiti e basarsi inoltre su principi contabili generalmente accettati, che devono essere comunicati alla Commissione nel contesto della notificazione a norma dell’articolo 88, paragrafo 3”; inoltre, alla luce della sentenza ANTROPO, diventerà essenziale una certa riconducibilità del costo al servizio reso.

In linea di massima, tale determinazione non contrasta con l’art. 117 Cost.: è evidente a tutti che il mantenimento dei servizi essenziali deve essere garantito secondo rigorosi criteri di controllo delle spese e dei costi, e quindi vi è evidente compatibilità tra la disciplina comunitaria e quella nazionale.
In ogni caso, discostarsi in eccesso da tali determinazioni farebbe evidentemente correre l’immediato rischio di una censura comunitaria anche solo in relazione alla determinazione dei costi: infatti, sin dalla c.d.“ sentenza Costa/ENEL” del 1964, proseguendo per le sentenze Internationale Handelsgesellschaft e Sent. 11 gennaio 2000, causa C-285/98 (c.d. sentenza Tanja Kreil), per finire con le sentenze 14 ottobre 2004, causa C-36/02 (c.d. sentenza Omega) e 30 settembre 2003, causa C-224/01 (c.d. sentenza Köbler), la Corte di Giustizia ha sempre affermato la  prevalenza del diritto UE anche sulle costituzioni nazionali; coerente con tale “fermo” giurisprudenziale è l’art I-6 del Trattato costituzionale, sottoscritto al Roma il 29.10.2004, che ha codificato in via “incondizionata”( “La Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell’Unione nell’esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto degli Stati membri”) tale approdo della giurisprudenza comunitaria.

8.  CONCLUSIONI

Alla luce dei principi giurisprudenziali e della normativa di settore sopra richiamati, si ritiene di poter concludere con sufficiente certezza quanto segue: 1) la sanità pubblica ed il settore dei trasporti devono essere qualificati come servizi economici di interesse generale(SIEG); 2) tutte le strutture operanti nei settori dei trasporti e della sanità pubblica italiana, debbono essere qualificate come “imprese” ai fini della normativa comunitaria sopra richiamata, sia pur per la sola parte di servizio di interesse generale espletata; 3) le compensazioni afferenti gli obblighi di servizio dovranno essere commisurate e valutate alla luce della decisione della Commissione del 2005 e della sentenza Altmark; 4) le sovracompensazioni costituiscono aiuto di stato.

Non è dato conoscere il contenuto della relazione che lo Stato italiano, ai sensi dell’art. 8 della più volte richiamata decisione, ha dovuto inoltrare alla Commissione entro il 19.12.2008 in materia di compensazioni al settore sanitario, e si attende con grande interesse la valutazione di impatto della Commissione, che dovrà essere resa entro il 19.12.09, ma si ritiene di poter affermare sin d’ora, senza troppo azzardare le conclusioni, che nello Stato italiano nel corso degli ultimi anni vi siano state numerose sovracompensazioni: al fine di ridurre e razionalizzare la spesa, e per prevenire dolorose e gravi iniziative comunitarie, si deve qui esprimere – in conclusione – l’auspicio di un radicale riordino del settore sanitario italiano, nel senso della piena conformità dello stesso all’ordinamento comunitario.

Ecco, quindi, che la legge delega è un’opportunità, più che un problema: una rigorosa applicazione della disciplina comunitaria, infatti, finirebbe per liberare risorse, e non certo per determinare un arretramento nel livello (invero oggi assai basso, in alcune Regioni italiane) dei servizi garantiti al cittadino.


Autore: Giuseppe Naimo

Nato a Locri nel 1965, Avvocato cassazionista dal 2003, è in servizio dal 2001 presso l’Avvocatura della Regione Calabria. Ha collaborato alla redazione del “Manuale di Diritto Amministrativo”, di R.GAROFOLI – G.FERRARI, edito da Neldiritto editore, 2008. Pubblica articoli su alcune delle più importanti riviste giuridiche on line italiane (Lexitalia; Federalismi; Nel Diritto.it; Diritto dei Servizi Pubblici).

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