Federalismo fiscale e diritto comunitario: problema o opportunità? (2)

– In questo saggio Giuseppe Naimo rilegge la questione del federalismo fiscale “prossimo venturo” alla luce della disciplina comunitaria, come direzione di marcia insieme utile e obbligata per l’attuazione della legge delega in materia e, più in generale, per un’interpretazione ragionata e non puramente “intra-nazionale” del progetto federalista. Se il federalismo fiscale costituisce un grande processo di riordino della finanza regionale e dei meccanismi di copertura delle spese connesse all’esercizio delle funzioni essenziali, è necessario mantenere una stretta coerenza con la normativa e la giurisprudenza relativa alle compensazioni in materia di servizi pubblici di interesse economico generale – Seconda parte (le altre parti: 1 )

4. LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA IN MATERIA DI AIUTI AI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI

Come riconosciuto dalla giurisprudenza successiva, nonché dalla normativa comunitaria [v. decisione – sulla quale v. oltre, punto 5 – della Commissione del 28 novembre 2005, considerando n° 4; Risoluzione del Parlamento europeo sul Libro verde sui servizi di interesse generale – COM(2003) 270 – 2003/2152(INI), considerando U); Regolamento CE n° 1370/07, considerando n° 33], la pronuncia fondamentale in materia è la sentenza della Corte di Giustizia CEE del 24 luglio 2003, resa nella causa C-280/00, Altmark Trans GmbH.
Infatti, benché emanata in relazione alla materia dei trasporti pubblici terrestri, tale pronuncia ha definitivamente codificato i quattro criteri la cui cumulativa sussistenza fa sì che le compensazioni inerenti qualunque servizio di interesse economico generale non costituiscano vantaggi ai sensi dell’articolo 87 del Trattato: tali criteri sono la chiarezza degli obblighi, la trasparenza dei parametri di calcolo, la proporzionalità e la procedura di appalto pubblico o il raffronto con i costi di un’impresa di riferimento.

Più in dettaglio, tale pronuncia, ai punti 87 – 95, ha chiarito che, affinché sovvenzioni pubbliche possano essere considerate una contropartita di obblighi derivanti dall’adempimento di servizio pubblico, e quindi compensazioni, è necessario, innanzi tutto, che l’impresa beneficiaria sia stata effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi siano stati definiti in modo chiaro; poi, che i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione siano stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente; in terzo luogo, che la compensazione non ecceda quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento; infine, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, che il livello della necessaria compensazione sia stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.

Qualora i surrichiamati criteri non siano soddisfatti, e ricorrano i criteri generali per l’applicazione dell’articolo 87, c. 1, del Trattato, le compensazioni di servizio pubblico costituiranno aiuti di Stato, e saranno pertanto soggette agli articoli 86, 87 e 88 del Trattato stesso.
A completamento di tale impianto, con una recentissima pronuncia (sentenza 7 maggio 2009, causa C 504/07, ANTROP, punto 29), la Corte ha poi precisato che “il regolamento n. 1191/69 osta alla concessione di indennità di compensazione, come quelle di cui trattasi nella causa principale, qualora non sia possibile determinare l’importo dei costi imputabili all’attività delle imprese interessate esercitata nell’ambito dell’esecuzione dei loro obblighi di servizio pubblico”.

5.  LA DECISIONE DELLA COMMISSIONE EUROPEA DEL 28 NOVEMBRE 2005

Con la risoluzione sopra richiamata sub 4), il Parlamento Europeo, al punto 26, aveva nel 2004 invitato la Commissione a non fare ricorso all’articolo 86, par, 3 del Trattato per elaborare un progetto di direttiva che assicurasse la compatibilità con l’articolo 86, paragrafo 2, esprimendo invece la propria preferenza per una pronuncia su deroga provvisoria in modo che la procedura di codecisione potesse, in un secondo tempo, specificare le condizioni generali di convalida; al punto 29 aveva poi sottolineato come il calcolo dei costi effettivi dei servizi di interesse economico generale rappresentasse un problema, chiedendo di conseguenza regole chiare che creassero trasparenza nella determinazione dei costi della fornitura dei servizi di interesse economico generale, e che la Comunità e gli Stati membri introducessero un meccanismo di finanziamento e tenessero conto, in particolare, dei seguenti criteri: la minore distorsione possibile della concorrenza; la maggiore efficienza possibile nell’utilizzazione dei fondi; prezzi più favorevoli; un elevato contributo agli investimenti a lungo termine e alla coesione sociale e territoriale, alla continuità e alla maggior sicurezza possibile dell’approvvigionamento.

Ai sensi dell’art. 86, par. 3, la Commissione ha contemporaneamente emanato sull’argomento una decisione –  accogliendo quindi l’invito del Parlamento a non emanare una direttiva, limitandosi ad un provvedimento che ha come destinatari (art. 11) solo gli Stati membri – ed una disciplina, complementare alla decisione.
Come noto, ai sensi dell’art. 249, par. 4, del Trattato “La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati”; per come precisato dalla giurisprudenza ( sentenza Corte di Giustizia 7 giugno 2007, causa C-80/06, Ecorad, punti 20-21), anche per le decisioni vale l’elaborazione relativa alle direttive, secondo la quale tali provvedimenti non possono creare obblighi a carico di un singolo e non possono quindi essere fatti valere in quanto tali nei suoi confronti; da ciò consegue che anche una disposizione chiara, precisa e incondizionata di una direttiva o di una decisione, volta a conferire diritti o ad imporre obblighi ai privati, non può trovare applicazione in quanto tale nell’ambito di una controversia che veda contrapposti esclusivamente dei singoli.

La decisione del 28.11.05 (2005/842/CE) riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale, ha espressamente interessato la sanità.
Al considerando n° 16, la Commissione ha rilevato che“Gli ospedali e le imprese che realizzano opere di edilizia popolare, incaricate di funzioni implicanti servizi d’interesse economico generale, presentano caratteristiche specifiche di cui occorre tener conto. In particolare, va preso in considerazione il fatto che, nella fase attuale di sviluppo del mercato interno, il livello di distorsione della concorrenza in questi settori non è necessariamente proporzionale al livello del fatturato e della compensazione. Di conseguenza, gli ospedali che forniscono cure mediche, compresi, ove del caso, servizi di emergenza e servizi secondari direttamente connessi alle attività principali, in particolare nel settore della ricerca, e le imprese aventi incarichi di edilizia popolare che forniscono alloggi a cittadini svantaggiati o gruppi sociali più svantaggiati, che non sono in grado di trovare un alloggio a condizioni di mercato a causa di limiti a livello di solvibilità, dovrebbero beneficiare dell’esenzione dalla notificazione prevista dalla presente decisione, anche se l’importo della compensazione che ricevono supera le soglie da essa stabilite, qualora i servizi che forniscono siano definiti servizi d’interesse economico generale dagli Stati membri”; coerente con tale considerando si presenta  l’art. 2, par. 1, lett. b), mentre l’art. 3 dichiara che le compensazioni che soddisfano i criteri dettati dalla decisione sono presuntivamente considerate compatibili con il mercato comune, e quindi esentate dall’obbligo di notificazione preventiva di cui all’articolo 88, paragrafo 3; l’art. 4 disciplina le modalità di conferimento del servizio ed il contenuto del relativo atto; infine, l’art. 8 impone che ogni Stato membro presenti alla Commissione relazioni periodiche triennali sull’attuazione della decisione, contenenti una descrizione dettagliata delle modalità d’applicazione in tutti i settori, inclusi i settori dell’edilizia popolare e degli ospedali, e che la prima relazione venga presentata entro il 19.12.2008.

Tale approccio è stato di recente confermato con la Comunicazione del 20.11.2007 della Commissione (COM(2007) 724 definitivo): tale comunicazione consolida l’indirizzo dettato con la decisione del 2005, chiarendo inoltre (come desumibile anche dall’art. 2 della Direttiva 2006/123/CE) che i servizi sanitari devono essere considerati servizi di interesse generale di carattere economico.
Da quanto sopra, si evince non solo che l’esenzione dall’obbligo di notificazione preventiva in campo sanitario è anche quantitativa – nel senso che, se conformi ai criteri della decisione, le compensazioni al servizio sanitario non incontrano i limiti di entità degli stessi dettati per gli altri servizi –  ma anche che le compensazioni afferenti il servizio sanitario debbono rispondere ai criteri stabiliti dalla decisione: più in particolare, la decisione detta i criteri per l’individuazione sia dei costi (definizione meglio dettagliata oltre, sub 7), che delle entrate e del margine di utile di impresa “ragionevole” –  come richiesto dalla sentenza Altmark – imponendo altresì regolari controlli da parte degli Stati membri in ordine a possibili sovracompensazioni (art. 6), il cui importo va restituito o, se non superiore al 10% della compensazione annua, può essere riportato (anche per il campo del servizio sanitario) al periodo annuale successivo e dedotta dall’importo della compensazione da versare relativamente a tale periodo.


Autore: Giuseppe Naimo

Nato a Locri nel 1965, Avvocato cassazionista dal 2003, è in servizio dal 2001 presso l’Avvocatura della Regione Calabria. Ha collaborato alla redazione del “Manuale di Diritto Amministrativo”, di R.GAROFOLI – G.FERRARI, edito da Neldiritto editore, 2008. Pubblica articoli su alcune delle più importanti riviste giuridiche on line italiane (Lexitalia; Federalismi; Nel Diritto.it; Diritto dei Servizi Pubblici).

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