Federalismo fiscale e diritto comunitario: problema o opportunità? (1)

– In questo saggio Giuseppe Naimo rilegge la questione del federalismo fiscale “prossimo venturo” alla luce della disciplina comunitaria, come direzione di marcia insieme utile e obbligata per l’attuazione della legge delega in materia e, più in generale, per un’interpretazione ragionata e non puramente “intra-nazionale” del progetto federalista. Se il federalismo fiscale costituisce un grande processo di riordino della finanza regionale e dei meccanismi di copertura delle spese connesse all’esercizio delle funzioni essenziali, è necessario mantenere una stretta coerenza con la normativa e la giurisprudenza relativa alle compensazioni in materia di servizi pubblici di interesse economico generale –   Prima parte

1. Introduzione 2. Le norme del Trattatto ed il concetto di “aiuti di stato” 3. La nozione di impresa pubblica 4. La giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di aiuti ai servizi pubblici essenziali 5. La decisione della Commissione Europea del 28 novembre 2005 6. La legge delega 7. Conclusioni

1. INTRODUZIONE

Con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3.7.09, il Presidente del Consiglio ha disciplinato la composizione della (invero pletorica, 30 componenti) Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale; comincia quindi il cammino per l’attuazione della legge delega in materia, approvata con la legge 5 maggio 2009, n. 42.
Le questioni dei continui ripianamenti del deficit in materia sanitaria, come in materia di trasporto pubblico locale, e del mantenimento dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, c.2, lett. m), Cost., possono trovare una interessante chiave di lettura nella normativa e nella giurisprudenza comunitaria, soprattutto quella relativa alle compensazioni in materia di servizi pubblici di interesse economico generale.

La distinzione comunitaria tra servizi di interesse generale economico e non economico, per quanto sempre più sfumata, anche in considerazione del  progressivo  tentativo di elaborare un unico concetto comunitario di servizi di interesse generale, è ancora particolarmente rilevante per la materia oggetto di trattazione.
Infatti, allo stato, i servizi non economici d’interesse generale non rientrano nella definizione di cui all’articolo 50 del Trattato, e pertanto, mentre le disposizioni quali il principio di non discriminazione e il principio della libera circolazione delle persone valgono per l’accesso a tutti i tipi di servizi, la libertà di fornire servizi, il diritto di stabilimento, le norme sulla concorrenza e sugli aiuti di stato si applicano soltanto alle attività economiche.

E’ il caso di segnalare, inoltre, come anche l’articolo 16 del Trattato e l’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali facciano riferimento soltanto ai servizi di interesse economico generale.
Deve, infine, evidenziarsi che, come chiarito di recente dal Tribunale di I^ istanza (sentenza del 12.208, resa nella causa T 289/07, British United Provident Association Ltd – BUPA e altri ) “Gli Stati membri hanno un ampio margine di potere discrezionale quanto alla definizione di ciò che essi considerano servizi di interesse economico generale”.

2. LE NORME DEL TRATTATO ED IL CONCETTO DI “AIUTI DI STATO”.

Numerose norme del Trattato istitutivo della Comunità Europea riguardano l’argomento oggetto di trattazione.
Il già citato art. 16 del Trattato prevede testualmente che “Fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87, in considerazione dell’importanza dei servizi di interesse economico generale nell’ambito dei valori comuni dell’Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell’ambito del campo di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti”.

L’art. 86, dopo aver precisato al par.1 l’impossibilità per gli Stati membri di favorire le imprese pubbliche e/o le imprese titolari di diritti speciali o esclusivi, al par.2, prevede che “Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata”.

Tra i vari servizi di interesse pubblico di natura economica, i trasporti trovano espressa disciplina nel Titolo V del Trattato, mentre la sanità pubblica trova spazio nel Trattato all’art. 152, ma tale articolo non detta alcuna disposizione (come, ad esempio, l’art. 73 in materia di trasporti) che possa far ritenere anche solo parzialmente derogata la disciplina degli aiuti di stato dettata dagli artt. 87 – 89 del Trattato medesimo.
Tali articoli, in sintesi, prevedono l’incompatibilità degli aiuti indicati al par.1 dell’art. 87; ai paragrafi 2 e 3 vengono poi indicate le deroghe a tale incompatibilità.
Con l’art. 88 si è fatta rientrare la valutazione della compatibilità con il mercato comune di misure di aiuto o di un regime di aiuti nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo del giudice comunitario; inoltre, l’art. 88, par. 3, del Trattato medesimo pone il divieto assoluto di dare esecuzione alle misure progettate anteriormente alla decisione finale della Commissione; l’art. 89, inoltre, indica i poteri del Consiglio in materia di aiuti; l’art. 153, ancora, al fine di rafforzare la protezione dei consumatori, prevede che la Comunità “contribuisce a tutelare la salute” degli stessi; l’art. 295, infine, detta il principio di “neutralità della proprietà”, in quanto per il Trattato è ininfluente che i servizi d’interesse economico generale siano forniti da imprese pubbliche o private.

La normativa sopra richiamata qualifica gli interventi pubblici come aiuti di stato solo in relazione ai loro effetti, e richiede a tal fine che sussistano congiuntamente i tre requisiti fissati dall’art. 87, par.1: selettività dell’aiuto; incidenza sugli scambi tra Stati membri; incidenza sulla distorsione della concorrenza.
Ciò posto, secondo la Corte di Giustizia “ La nozione di aiuto di Stato può designare non soltanto prestazioni positive come le sovvenzioni, i prestiti o le assunzioni di partecipazione al capitale di imprese, ma anche interventi che, in varie forme, come la fornitura di beni o di servizi a condizioni di favore, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono effetti identici” (sentenza 20 novembre 2003, causa 126/01, GEMO SA, punto 28).

La giurisprudenza comunitaria, di conseguenza, ha affermato ripetutamente – nel caso in cui vengano ravvisati come sussistenti i tre requisiti sopra indicati –  che tra i vantaggi indiretti che producono gli stessi effetti delle sovvenzioni devono essere ricompresi: la fornitura di beni o di servizi a condizioni di favore; la riduzione di imposta che si applica ad un solo settore di attività imprenditoriale; l’attribuzione di una quota rilevante di una tassa, come quella riscossa in un porto all’atto del carico e dello scarico di merci; il versamento di compensi a carico del bilancio dello Stato a favore di talune imprese incaricate di assistere i contribuenti, per quanto riguarda l’elaborazione e l’invio delle dichiarazioni tributarie all’amministrazione finanziaria; il trasferimento, senza nessuna contropartita, a una controllata di diritto privato della clientela di un servizio che non appartenga al settore riservato, istituito dalla società controllante attiva in un mercato riservato, grazie alle risorse del suo monopolio legale. 

Inoltre, qualunque misura pubblica deve rispettare il criterio dell’investitore privato in economia di mercato, per come elaborato dalla giurisprudenza comunitaria: l’intervento deve infatti – per sfuggire alla qualificazione di aiuto di stato –  essere paragonato al comportamento di un investitore privato che persegue una politica strutturale, globale o di settore, e che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a lungo termine.
Solo nei limiti in cui un intervento pubblico può essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico –  cosicché tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza –  tale intervento non ricade nell’ambito di applicazione dell’art. 87, par. 1, del Trattato, e pertanto si sottrae ad essere qualificato come aiuto di stato.

3. LA NOZIONE DI IMPRESA PUBBLICA

Come evidenziato sopra, sub 2, ciò che rileva al fine di valutare se si possa parlare di aiuti di stato è, oltre alla sussistenza dei tre requisiti fissati dall’art. 87, c.1, la circostanza che il soggetto beneficiario possa essere definito come “impresa”;  per i trasporti questo non è un problema, mentre, nel caso di specie, in materia sanitaria deve essere possibile inquadrare anche alcuni dei soggetti beneficiari (e cioè le strutture pubbliche firmatarie di accordi ex art. 8 quinquies D. Lgs. 502/92) come “impresa pubblica”.

Il Trattato istitutivo della Comunità Europea si occupa delle imprese pubbliche e di quelle titolari di diritti speciali ed esclusivi all’art. 86, che nel primo paragrafo ne impone la soggezione alle regole generali sulla concorrenza e nel secondo ne ammette le eccezioni necessarie all’adempimento di missioni di interesse economico generale; e, indirettamente, agli artt. 87 ss. già citati, nell’ambito delle norme che stabiliscono il divieto di aiuti di Stato in favore di alcune imprese o produzioni e le relative deroghe.
Come frequente nel diritto comunitario, non esiste una nozione unitaria di “impresa pubblica”, ma tale definizione varia a seconda dell’ambito (concorrenza; appalti; ecc.) nel quale tale concetto va calato.
Come chiarito dalla giurisprudenza comunitaria, “Nell’ambito del diritto della concorrenza la nozione di impresa abbraccia qualsiasi soggetto che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di tale soggetto e dalle sue modalità di finanziamento. Costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato” (v., in via meramente esemplificativa, Corte di Giustizia, sentenza 29 novembre 2007, causa 119/06, Commissione/Italia).

Inoltre, sempre la Corte di Giustizia ha chiarito che “E’ vero che taluni obblighi di servizio pubblico possono rendere i servizi forniti da una data organizzazione sanitaria meno competitivi degli analoghi servizi effettuati da altri operatori non vincolati da tali obblighi, ma tale circostanza non può impedire che le attività di cui trattasi siano considerate attività economiche” (sentenza 25 ottobre 2001, causa C 475/99, Ambulanz Glöckner, punto 21).


Autore: Giuseppe Naimo

Nato a Locri nel 1965, Avvocato cassazionista dal 2003, è in servizio dal 2001 presso l’Avvocatura della Regione Calabria. Ha collaborato alla redazione del “Manuale di Diritto Amministrativo”, di R.GAROFOLI – G.FERRARI, edito da Neldiritto editore, 2008. Pubblica articoli su alcune delle più importanti riviste giuridiche on line italiane (Lexitalia; Federalismi; Nel Diritto.it; Diritto dei Servizi Pubblici).

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