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La “responsabilità asimmetrica” dei magistrati italiani: una anomalia da sanare.

– La Giustizia è materia di per sé incandescente, soprattutto ove oggetto di dibattito politico, ed in questi anni si è parlato moltissimo delle questioni ad essa connesse, ma, stranamente, una di queste è rimasta sempre sottotraccia: l’anomalia, tutta italiana, della sostanziale irresponsabilità dei Magistrati nello svolgimento della loro attività.
Il nuovo Governo, che al terzo punto del programma elettorale sottoposto agli elettori aveva espressamente indicato tra le proprie missioni “la riforma della normativa anche costituzionale in tema di responsabilità penale, civile e disciplinare dei magistrati, al fine di aumentare le garanzie per i cittadini”, ha di fatto soprasseduto alla ridefinizione della materia, che invece, anche a seguito degli interventi della Corte di Giustizia, necessita urgentemente di una “rifondazione”.
Come noto, prima dell’entrata in vigore delle L. 117/88, la responsabilità civile dei Magistrati era disciplinata, oltre che dall’art. 28 della Costituzione (tutt’ora vigente), dagli artt. 55, 56 e 74 del codice di procedura civile: più in particolare, l’art. 55 delimitava i casi nei quali il Giudice poteva essere considerato civilmente responsabile; l’art. 56 condizionava in vario modo l’esercizio della relativa azione, in particolare per il tramite della prevista autorizzazione del Ministro di Grazia e Giustizia; l’art. 74, infine, estendeva tali norme anche ai Magistrati del pubblico ministero che fossero intervenuti nel processo civile.
Nell’ammettere il referendum abrogativo di tali norme, la Corte Costituzionale, con la sentenza 03-02-1987, n. 26, affermò espressamente quanto segue:“Che qui vi sia posto per scelte legislative discende proprio dall’art. 28 della Costituzione, dove – come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sentenza n. 2 del 1968) – trova affermazione ” un principio valevole per tutti coloro che, sia pure magistrati, svolgono attività statale: un principio generale che da una parte li rende personalmente responsabili, ma dall’altra non esclude, poiché la norma rinvia alle leggi ordinarie, che codesta responsabilità sia disciplinata variamente per categorie o per situazioni “.
Caducato il sistema sopra delineato per il tramite del referendum ammesso dalla Corte, il Legislatore ha ridisciplinato la materia appunto con la legge n° 117/88, entrata in vigore il 16.4.88.
Come chiarito dalla Corte Costituzionale (Corte cost., sent. 22-10-1990 , n. 468), tale legge “in forza della irretroattività sancita dal suo art. 19, secondo comma, non si applica per fatti accaduti anteriormente alla data della sua entrata in vigore (16 aprile 1988) in alcuna sua parte, né sostanziale né processuale, trattandosi di un insieme organico e non scindibile, fondato su una ratio radicalmente innovativa del regime precedente, nel senso che, per il risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, risponde ora lo Stato e in via di rivalsa il magistrato”.
La vigente disciplina prevede, all’art.1, che le disposizioni in essa dettate si applicano a tutti gli appartenenti alle Magistrature ordinaria, amministrativa, contabile, militare e speciali, che esercitano l’attività giudiziaria, indipendentemente dalla natura delle funzioni, nonchè agli estranei che partecipano all’esercizio della funzione giudiziaria; l’art. 2 – che pare opportuno riportare testualmente – dispone che “Chi ha subìto un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non patrimoniali che derivino da privazione della libertà personale. Nell’esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto nè quella di valutazione del fatto e delle prove. Costituiscono colpa grave: a) la grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile; b) l’affermazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza è incontestabilmente esclusa dagli atti del procedimento; c) la negazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza risulta incontestabilmente dagli atti del procedimento; d) l’emissione di provvedimento concernente la libertà della persona fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione”.
Solo in ipotesi di danno conseguente da reato, l’azione di risarcimento danni è disciplinata dalle norme ordinarie, e quindi sarà estranea al vaglio di ammissibilità imposto dalla normativa speciale appena sopra richiamata.
Molti dubbi sono stati ( e continuano ad essere) espressi su tale legge, dubbi sintetizzabili nel ritenuto eccessivo favore con il quale è stata disciplinata la materia, soggetta a valutazioni pregiudiziali di ammissibilità estranee alla disciplina cui soggiace qualunque altro dipendente pubblico, nonché nell’estrema limitazione del novero delle ipotesi di responsabilità, dalle quali risultava esclusa in radice l’attività di interpretazione.
Tali dubbi hanno trovato indubbio sostegno nella giurisprudenza della Corte di Giustizia CEE, la quale, seppur formata in relazione a violazioni del diritto comunitario, fornisce una chiave di lettura certamente molto utile anche in relazione all’attività giurisdizionale che si concretizzi nell’applicazione del solo diritto interno.
La normativa interna (in particolare, l’art. 2 L. 117/88) è stata espressamente scrutinata dalla Corte di Giustizia con la sentenza della Grande Sezione del 13 giugno 2006, resa nella causa C 173/03, Traghetti del Mediterraneo; come si vedrà nel prosieguo della trattazione, di grande rilevanza è anche altra pronuncia della Corte di Giustizia, e cioè la sentenza del 30 settembre 2003, resa nella causa C‑224/01, Köbler.
Sintetizzando la decisione della Corte, la normativa comunitaria osta ad una normativa interna che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato membro per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo che la violazione controversa risulta da un’interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale, e che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato membro interessato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente.
Alla luce della succitata sentenza Köbler, poi, deve ritenersi che la responsabilità scaturisca da una violazione “manifesta” del diritto comunitario, e che tale  violazione manifesta debba essere valutata, in particolare, alla luce di un certo numero di criteri quali il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, il carattere scusabile o inescusabile dell’errore di diritto commesso, o la mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234, terzo comma, CE, ed è presunta, in ogni caso, quando la decisione interessata interviene ignorando manifestamente la giurisprudenza della Corte in materia; ulteriori condizioni per far sorgere il diritto al risarcimento devono essere individuate (punto 45 sentenza Traghetti) nella circostanza che “sia stato stabilito che la norma di diritto violata ha per oggetto il conferimento di diritti ai singoli e che esiste un nesso di causalità diretto tra la violazione manifesta invocata e il danno subito dall’interessato (v., segnatamente, a tale riguardo, le summenzionate sentenze Francovich e a., punto 40; Brasserie du pêcheur e Factortame, punto 51, nonché Köbler, punto 51). Come risulta, in particolare, dal punto 57 della citata sentenza Köbler, tali tre condizioni sono, in effetti, necessarie e sufficienti per attribuire ai singoli un diritto al risarcimento, senza tuttavia escludere che la responsabilità dello Stato possa essere accertata a condizioni meno restrittive in base al diritto nazionale”.
Pare quindi evidente la “riscrittura” operata dalla Corte di Giustizia dell’art. 2 della L. 117/88: viene introdotta la specifica ipotesi di responsabilità, per i Giudici di ultimo grado, derivante dall’omesso adempimento dell’obbligo di rinvio su essi gravante ex art. 234 Trattato; per tutti i Giudici, invece, viene sostanzialmente introdotta la responsabilità – nell’applicazione del solo diritto comunitario – derivante da attività interpretativa, nonché da attività di valutazione del fatto e delle prove, e la stessa non è più limitata ai casi di dolo o colpa grave (per come definiti dal medesimo art. 2), ma è soggetta alla sussistenza delle tre condizioni già sopra richiamate, e cioè che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli; che si tratti di violazione grave e manifesta (ed  a tal proposito si diovranno valutare il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, il carattere intenzionale della violazione, la scusabilità o l’inescusabilità dell’errore di diritto, la posizione adottata eventualmente da un’istituzione comunitaria, l’aver ignorato manifestamente la giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia); infine, che esista un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi.
Da tale operazione deriva una norma palesemente asimmetrica: l’identica attività può essere o meno causatrice di responsabilità civile a seconda della natura (statale o comunitaria) della norma che il Giudice si troverà a dover applicare.
Si pensi alle possibili implicazioni della questione: la disparità di trattamento di situazioni sostanzialmente identiche (intepretazione di norme e/o valutazione effettuata da quest’ultimo su fatti o prove), differenziate solo dalla “genesi” – nazionale o comunitaria – della normativa applicata nel caso concreto, profila l’illegittimità costituzionale della norma così riscritta.
L’ambito di esercizio dell’attività giurisdizionale, inoltre, comporterà una ingiustificata, diversa esposizione a rischi di responsabilità, a seconda della giurisdizione (Ordinaria o Amministrativa) di appartenenza, o anche solo del luogo e/o della Sezione nella quale il Magistrato si troverà ad operare: non vi dubbio che un Magistrato amministrativo che si debba occupare con continuità, ad esempio, di contenziosi in materia ambientale, si vedrà esposto, in proporzione astrattamente molto maggiore, al rischio di subire azioni di responsabilità, rispetto ad un Magistrato ordinario che – ad esempio – si occupi di contenzioso previdenziale.
La diversità di fattispecie derivata dalla riscrittura della norma pare quindi confliggere insanabilmente con il criterio di ragionevolezza elaborato dalla Corte Costituzionale: secondo il costante orientamento della Corte, una disparità di trattamento foriera di illegittimità costituzionale ex art. 3 Cost. si verifica quando situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso.
Altri parametri in relazione ai quali la normativa “riscritta” pare ledere valori costituzionali possono essere rinvenuti nell’art. 97 Cost., nonché nel già citato art. 28(per come letto dalla stessa Corte Costituzionale nelle pronunce richiamate all’inizio del presente scritto): non pare infatti giustificabile sotto alcun ragionevole profilo la “varietà di situazioni” derivata dalla rilettura comunitaria della normativa interna.
In conclusione, una domanda: perché il Legislatore non provvede a rifomulare la normativa nazionale in materia di responsabilità civile dei Magistrati, inserendo esplicitamente la “riscrittura” operata dalla Corte di Giustizia, e “parificando” le ipotesi di responsabilità, indipendemente dalla normativa che il Giudice si trovi a dover applicare (eliminando, quindi, l’asimmetria interna), o – meglio – sottoponendo i Magistrati alla stessa disciplina prevista per gli altri dipendenti pubblici, opzione questa ritenuta ammissibile dalla stessa Corte Costituzionale?


Autore: Giuseppe Naimo

Nato a Locri nel 1965, Avvocato cassazionista dal 2003, è in servizio dal 2001 presso l’Avvocatura della Regione Calabria. Ha collaborato alla redazione del “Manuale di Diritto Amministrativo”, di R.GAROFOLI – G.FERRARI, edito da Neldiritto editore, 2008. Pubblica articoli su alcune delle più importanti riviste giuridiche on line italiane (Lexitalia; Federalismi; Nel Diritto.it; Diritto dei Servizi Pubblici).

3 Responses to “La “responsabilità asimmetrica” dei magistrati italiani: una anomalia da sanare.”

  1. giorgio bernardi ha detto:

    Mi potrebbe dare indicazioni su quanti magistrati sono stati condannati in base alla legge 117/88 e per quali motivi principali?
    La ringrazio anticipatamente

  2. giuseppe naimo ha detto:

    Per quel che mi consta, nessuna condanna è stata emanata in forza della legge 117/88: tale dato si commenta da sè!

  3. Marco BORSI ha detto:

    Non sarà per caso, perché nessun Avvocato si impegnerà mai, nei confronti di qualsivoglia Magistrato,visto che, “In tribunale ci debbono lavorare”? La legge c’è, gli abusi pure, l’art.28 della nostra bistrattata costituzione, congiunto all’art. 3 ed al 101, confermano il diritto…Chi deve intervenire?

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