Tra Londra e Madrid i modelli per un bipolarismo maturo: il sistema Spagnolo, il Proporzionale con i maggiori effetti maggioritari tra le democrazie occidentali

di Peppino Calderisi

1. Noi riformatori liberali e radicali abbiamo sempre manifestato la nostra preferenza per i sistemi politico-istituzionali anglosassoni, innanzitutto per il presidenzialismo (e il federalismo) americano, oppure per il premierato inglese, comunque entrambi caratterizzati dal sistema elettorale uninominale-maggioritario secco, a turno unico. Le ragioni sono ampiamente note e non voglio qui ripeterle. Esse non sono venute meno e, se disponessimo di una bacchetta magica, il primo desiderio politico che esaudiremmo sarebbe senz’altro questo. Ma bisogna tenere conto della realtà e soprattutto delle sconfitte subite. Siamo andati molto vicini alla conquista delle condizioni per ottenere un sistema uninominale maggioritario vero (e non l’ibrido del Mattarellum): quando nel 1999 il referendum per abolire la conta proporzionale dei voti sui simboli di partito – referendum sostenuto anche dall’Udc di Casini e Follini – mancò il quorum per poche decine di migliaia di voti (e in realtà lo aveva raggiunto se le liste elettorali fossero state depurate da morti e fantasmi, cioè da inesistenti elettori ultracentoventenari residenti all’estero). Credo che il paese paghi molto caro il mancato successo di quel referendum (lo ha riconosciuto anche Berlusconi qualche tempo fa). Ma, dicevo, bisogna prendere atto della realtà e ragionare sulle altre strade che possono essere percorse per conseguire comunque l’obiettivo irrinunciabile di un sistema bipolare maturo, condizione necessaria per la realizzazione di quelle riforme strutturali e liberali, di quel processo di modernizzazione di cui il paese ha bisogno. Certo, a noi riformatori liberali non piace il sistema elettorale approvato lo scorso anno (avremmo preferito la strada delle piccole modifiche al Mattarellum relative allo scorporo e alla semplificazione della scheda di votazione con le quali, molto probabilmente, la CdL avrebbe vinto le elezioni). Ma non siamo d’accordo sulla demonizzazione della legge con la quale si è votato il 9 aprile scorso, come se tutti i mali del sistema politico-istituzionale (e in particolare l’incapacità di governare da parte dell’attuale esecutivo) dipendano da questa legge elettorale. La frammentazione del sistema politico, sostanzialmente, c’era già prima, frutto non solo del sistema misto del Mattarellum, ma soprattutto di una serie di scelte compiute negli ultimi dodici anni. Per memoria, ricordo velocemente le principali: a) la scelta del Capo dello Stato Scalfaro di non aggiornare, dopo il cambio di sistema elettorale, la lettura dell’articolo 88 della Costituzione sullo scioglimento delle Camere in caso di caduta dell’esecutivo scaturito dalle urne, nonché b): la scelta di ampliare le consultazioni al Quirinale ad oltre quaranta tra gruppi parlamentari, sottogruppi, microgruppi e addirittura singoli parlamentari; c) l’esito negativo, anche in quel caso per poche decine di migliaia di voti, del referendum del 1995 che voleva estendere a tutti i comuni il sistema maggioritario in vigore nei comuni minori, cosa che avrebbe evitato di avere sette sistemi elettorali diversi ai vari livelli di governo, la gran parte su base proporzionale, altri maggioritari o misti, una sorta di maionese impazzita che impedisce qualsiasi stabilizzazione del sistema politico; d) la scelta di non modificare i regolamenti parlamentari per adeguarli al Mattarellum, limitando la possibilità di formare un gruppo solo ai partiti che avessero superato la soglia del 4 %, ed invece la scelta opposta compiuta dal Presidente Violante di consentire la costituzione di componenti parlamentari da 10 o addirittura da 3 deputati; e) la scelta di abbassare la soglia per accedere al finanziamento pubblico dal 3% deciso nel 1993 addirittura all’1%. Come meravigliarsi allora delle “cento padelle�? e perché attribuirne tutte la responsabilità a questa legge elettorale? Essa, certamente, ha il difetto di aver fotografato, mantenuto e, in parte, anche alimentato la frammentazione, ma questa frammentazione era già esistente. Comunque questa legge elettorale ha assicurato una maggioranza ampia alla Camera allo schieramento che ha ottenuto solo 24 mila voti in più dell’altro schieramento (ammesso che li abbia davvero ottenuti). Se al Senato lo scarto di seggi tra i due schieramenti è davvero minimo, è solo per la scelta del precedente Presidente della Repubblica di aver posto il veto all’adozione di un premio di maggioranza a livello nazionale in quel ramo del Parlamento, con una discutibile interpretazione del testo costituzionale. E se siamo l’unico paese al mondo ad avere l’“assurdo e ingombrante�? bicameralismo paritario (che comporta e comporterà sempre il rischio, con qualsiasi sistema elettorale, di maggioranze diverse nelle due Camere), se abbiamo l’esecutivo istituzionalmente tra i più deboli delle democrazie occidentali, lo si deve non a questa legge elettorale, ma alla bocciatura del referendum costituzionale del 25 giugno, voluta dall’attuale Presidente del Consiglio e dall’attuale maggioranza di governo. Mai come in questo caso, vale l’antico proverbio secondo il quale “chi è causa del suo male pianga se stesso�?. Il Presidente della Repubblica Napolitano ha posto con forza sul tappeto il tema della riforma elettorale. E il governo Prodi con il Ministro Chiti ha messo in atto una serie di consultazioni ed esplorazioni alla ricerca di una intesa per riformare e migliorare il sistema elettorale. Bene, condividiamo l’obiettivo. Anzi, diciamo in primo luogo che non ci si può limitare alla riforma elettorale trascurando le esigenze di riforma costituzionale prima ricordate. Tali esigenze rimangono tutte, nonostante la bocciatura del referendum del 25 giugno. Quanto al sistema elettorale non comprendiamo perché si dovrebbe limitare l’esplorazione ai modelli tedesco e francese, e a quelli di Comuni e Regioni italiani. Quello tedesco è, sostanzialmente, un sistema proporzionale puro, salvo lo sbarramento del 5%, (peraltro quasi impossibile da ottenere). Si tratta, pertanto, di un sistema che si limita a fotografare la realtà esistente. In Germania fotografa la realtà di un sistema politico già bipolare per motivi storico-politico-culturali (ma ora in crisi con il superamento dello sbarramento da parte del Pds). In Italia fotograferebbe la realtà della nostra frammentazione. Il sistema tedesco importato in Italia non porterebbe ad un bipolarismo maturo ma, semplicemente, alla fine del bipolarismo: non sarebbero più gli elettori a scegliere la maggioranza di governo, ma i partiti dopo il voto in Parlamento. E’ il sogno del Grande Centro, un disegno irrealizzabile. Chi critica l’attuale bipolariamo per la sua immaturità, non sprechi le proprie energie per quest’ipotesi illusoria ma dia il suo contributo per migliorare il bipolarismo, altrimenti prolungherà solo la nostra tormentata transizione (già definita con un ossimoro “transizione intransitiva�?). Quanto alla Francia, occorre innanzitutto ricordare che non è il sistema elettorale a doppio turno di collegio ad assicurare il bipolarismo, ma l’elezione diretta del Presidente della Repubblica, che però il centrosinistra rifiuta. Inoltre non si tiene conto di una dato fondamentale: il doppio turno di collegio agisce in modo diverso sui due schieramenti in quanto Rifondazione comunista, a differenza della Lega Nord che è insediata nel Nord del paese, è �?spalmata�? su tutto il territorio nazionale. Ne deriverebbero dinamiche politico-elettorali favorevoli al centrosinistra, in specie ai Ds. D’altro canto, come è noto, il doppio turno penalizza il centrodestra perché il suo elettorato si mobilita più difficilmente per due volte consecutive. Il doppio turno di collegio non è pertanto accettabile. Oltretutto Rifondazione vi si oppone, anche a costo di far cadere il governo. Non si comprende, pertanto, il motivo di tanta insistenza su questo modello. I sistemi elettorali dei Comuni e delle Regioni, sono sistemi proporzionali con premio di maggioranza, esattamente come il sistema vigente. Hanno un solo elemento che li differenzia da quest’ultimo: l’elezione diretta del Capo dell’esecutivo, e i poteri ad esso attribuiti, tra cui il potere il scioglimento, che però il centrosinistra ha bocciato solo sei mesi fa dicendo No al referendum costituzionale. Difficile ritenere che abbia cambiato o possa cambiare idea e aderire ora alla proposta del cosiddetto Sindaco d’Italia. Comunque, non vogliamo mettere limiti alla provvidenza, anche memori della vecchia trasmissione televisiva “Non è mai troppo tardi�?. A condizione, però, che non ci si voglia prendere in giro e non si voglia confondere il sistema vigente per le Regioni con il vecchio “Tatarellum�? che non cambierebbe proprio nulla rispetto alla legge elettorale in vigore (pur richiedendo alcune modifiche costituzionali). Per essere chiari, il doppio voto (che il centrosinistra vorrebbe ) si giustifica solo se c’è da eleggere direttamente una persona, cioè il capo dell’esecutivo, altrimenti non se ne comprende la ragione. Insomma, se si volesse mettere in atto una modifica gattopardesca, tanto varrebbe muoversi dichiaratamente nel semplice orizzonte dei miglioramenti limitati e circoscritti alla legge approvata nel 2005, sulla base delle proposte formulate da D’Alimonte. Ma oggi vorremmo cercare di ampliare l’orizzonte della riflessione, alla ricerca di una soluzione condivisa che possa davvero farci compiere un salto di qualità verso la costruzione di un bipolarismo maturo. Un sistema capace, oltretutto, di superare con certezza il referendum che bussa alle porte. Mi riferisco al sistema spagnolo sul quale ora mi soffermerò anche grazie all’apporto delle considerazioni contenute nel volume “Sistemi politici comparati�?, (ed. il Mulino, a cura di Salvatore Vassallo), in particolare del capitolo sulla Spagna di Francesco Raniolo. 2. Se la Spagna è sempre più spesso oggetto di “grande interesse, sorpresa, meraviglia, ammirazione�? – come disse Michele Salvati nel 2003 – per i traguardi raggiunti a livello economico, sociale e politico, lo deve molto, anzi moltissimo, alle caratteristiche del suo sistema politico-istituzionale. Il sistema politico spagnolo, con le trasformazioni avvenute nel corso degli ultimi venti anni, è ormai caratterizzato da una dinamica sostanzialmente bipartitica e da un livello di frammentazione tra i più bassi d’Europa. Vi sono solo tre partiti nazionali (Ap/Pp, Psoe, Pce/Iu) e tre (o quattro) partiti regionali rilevanti (Convergéncia i Uniò de Catalunya-Ciu, Partido Nacionalista Vasco-Pnv, Coaliciòn Canaria-Cc e Esquerra Republicana de Catalunya-Erc). In particolare dalla metà degli anni ’90 la Spagna presenta una marcata competizione e rotazione al potere tra i soli primi due partiti nazionali, Psoe e Pp, ciascuno dei quali raggiunge consensi variabili tra il 35 e il 45 % (il che non esclude protagonismi e poteri di veto dei partiti minori sia nazionali che regionali, ma entro limiti molto contenuti). Del resto, in tutte le maggiori democrazie europee il bipolarismo funziona perché ruota attorno a due grandi formazioni, entrambe moderate, una di centrodestra, una di centrosinistra, capaci di raggiungere questo livello di consensi. La nascita e il consolidamento di due grandi formazioni politiche con queste caratteristiche è la condizione necessaria per la realizzazione di un bipolarismo maturo. Il progressivo affermarsi in Spagna di una dinamica sostanzialmente bipartitica è stato possibile grazie alle scelte strategiche e organizzative del Psoe prima e del Pp poi, ma queste scelte sono state vincenti in particolare grazie alle caratteristiche del sistema elettorale e del sistema costituzionale (oltre che grazie al pragmatismo degli elettori spagnoli che hanno sempre premiato i partiti moderati e le leadership forti e hanno invece penalizzato i partiti anti-sistema ed estremisti). Può sembrare strano, ma in Spagna l’assestamento del sistema politico in termini sostanzialmente bipartitici è stato favorito da un sistema elettorale di tipo proporzionale. Proporzionale, però, con caratteristiche ben precise e particolari. Il primo elemento del sistema elettorale spagnolo è dato dalla dimensione limitata delle circoscrizioni. Esse coincidono con le 50 province spagnole. Considerando che i deputati del Congresso (cioè della Camera che esprime la fiducia) sono 350, il numero di rappresentanti che si eleggono in ogni circoscrizione è molto basso: varia da 1 (solo a Melilla e Ceuta), fino agli oltre 30 di Madrid e Barcellona. In molte circoscrizioni i seggi sono, tre, quattro o cinque. La media è di sette seggi. Agisce pertanto uno sbarramento implicito molto consistente che, insieme, alla regola matematica per la conversione dei voti in seggi costituita dal metodo del divisore d’Hondt, tende a sovrarappresentare le formazioni più grandi a discapito di quelle più piccole. Inoltre, il sistema elettorale non consente alcun recupero dei resti, cioè dei voti non utilizzati nelle singole circoscrizioni per conseguire dei seggi. La legge elettorale prevede anche una soglia di sbarramento formale del 3% a livello circoscrizionale. Essa vale a escludere i partiti molto piccoli nelle circoscrizioni più grandi, come, ad esempio, quelle di Madrid e Barcellona. La soglia di sbarramento formale ha quindi effetti limitati, molto più incisivo è l’effetto degli altri elementi prima citati. Questo insieme di elementi avvantaggia i partiti più grandi. Ma, allo stesso tempo, non penalizza le formazioni regionali i cui consensi sono concentrati in specifiche circoscrizioni e consente alle formazioni nazionali capaci di superare la soglia del 3 per cento in sede circoscrizionale di conseguire una rappresentanza parlamentare, sia pure di più ridotte dimensioni (v. tabella allegata con le percentuali di voti e di seggi ottenuti dai principali partiti nelle elezioni dal 1977 al 2004). Si può ben dire, pertanto, che quello spagnolo sia “il sistema proporzionale con maggiori effetti maggioritari tra le principali democrazie occidentali�? (come hanno detto alcuni studiosi, Baldini e Pappalardo), permettendo di bilanciare la rappresentatività popolare con la rappresentatività territoriale espressione delle istanze autonomistiche. Un’altro aspetto fondamentale del sistema può spiegare l’assoluta centralità assunta nel sistema politico spagnolo dai due maggiori partiti e dai rispettivi leader: per eleggere i componenti del Congresso i cittadini votano sulla base di liste “bloccate�?, senza voto di preferenza (che del resto è sconosciuto a tutte le maggiori democrazie dell’Occidente ed esiste solo in pochissimi paesi al mondo). Di conseguenza la posizione dei leader risulta rafforzata e difficilmente messa in discussione dalla altrimenti inevitabile creazione di correnti interne organizzate capaci di minare la formazione di un’unità di indirizzo in seno ai partiti politici. Ma il numero molto basso di candidati che compongono le liste (come abbiamo visto, nella gran parte delle circoscrizioni solo tre, quattro o cinque) consente comunque un buon rapporto di conoscenza e di relazione tra elettori e candidati. Oltre al sistema elettorale, sono molto importanti le norme e le prassi costituzionali. Il sistema di governo spagnolo è di tipo parlamentare, ma la Costituzione e le prassi costituzionali hanno assegnato una chiara preminenza al governo e soprattutto al primo ministro, secondo una tendenza comune alle transizioni degli anni ’70 e alle maggiori democrazie parlamentari. Se la Costituzione assegna al re (art. 99) la facoltà di proporre un candidato presidente del governo, nella realtà il re non fa altro che prendere atto dell’esito delle elezioni e limitarsi ad indicare il leader del partito che ha ottenuto il maggior numero di seggi. Tale prassi delinea una vera e propria “democrazia ad investitura diretta�? da parte del corpo elettorale o, se si preferisce, un sistema a “democrazia immediata�?. Da sottolineare che il Congresso è chiamato ad esprimere la fiducia non al governo ma al solo presidente incaricato che forma il governo solo dopo aver ottenuto la fiducia sul “suo�? programma. Governo che, oltretutto, è sostanzialmente monopartitico anche quando il partito che ha vinto le elezioni non ottiene la maggioranza assoluta dei seggi e governa grazie ad accordi esterni di legislatura con i partiti regionali. Del resto, per la fiducia, sia pure in seconda istanza, è sufficiente la maggioranza semplice dei presenti in aula e non quella assoluta. Se poi consideriamo che la Costituzione assegna al presidente del governo il potere effettivo di nominare e revocare i ministri e, soprattutto, il potere assolutamente strategico in un regime parlamentare dello scioglimento anticipato delle Camere, si può cogliere la configurazione monocratica dell’esecutivo spagnolo. Al di là degli ulteriori meccanismi di equilibrio e di responsabilizzazione politica previsti dalle norme e dalle prassi costituzionali spagnole, la stabilizzazione di governo si deve all’operare delle dinamiche politico-partitiche e alla stessa cultura politica spagnola che attribuisce un valore positivo alla personalizzazione delle responsabilità e del potere. Ciò che colloca la Spagna tra le maggiori democrazie governanti assieme a Gran Bretagna, Francia, Svezia e Germania. ***** Alla luce di questa descrizione e di queste valutazioni sul sistema elettorale e istituzionale spagnolo, vogliamo aprire una riflessione collettiva, oggi all’interno dello schieramento di centrodestra, ma anche all’interno del centrosinistra e del comitato promotore del referendum, alla ricerca di una soluzione – voglio ribadirlo – il più possibile condivisa. Il sistema spagnolo è un utile riferimento – ritengo – anche per il federalismo e per la riforma del bicameralismo. Come è indispensabile quando si parla di modelli e di sistemi di altri paesi, anche quello spagnolo richiede di essere valutato, verificato, adattato alla realtà italiana. Ma il primo passo è quello di consentirne la conoscenza e di porlo all’attenzione non solo degli addetti ai lavori ma di tutta l’opinione pubblica. Ed è lo scopo di questo incontro.


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